El pasado 3 de agosto el Parlamento de Cataluña ha aprobado, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.
El objeto de la presente ley es la regulación de las medidas encaminadas a la mitigación y la adaptación al cambio climático, la definición del modelo de gobernanza de la Administración pública con relación al cambio climático y el establecimiento de impuestos como instrumento para actuar contra el cambio climático.
El Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ha publicado cinco informes que evidencian los cambios en el clima y su correlación directa con la actividad humana. El último informe concluye que el cambio climático y su manifestación más visible, el calentamiento global, ya incuestionable, es fundamentalmente antrópico, con un nivel de probabilidad superior al 95%, y está causado, esencialmente, por las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) provocadas por el uso de combustibles fósiles y el cambio en los usos del suelo.
El cambio climático y los impactos que se derivan son el reto de carácter global más importante que las sociedades humanas han afrontado jamás. Encarar este reto exige una transformación profunda de los actuales modelos energéticos y productivos y un compromiso mundial al más alto nivel. El calentamiento global no es exclusivamente un problema ambiental. Incide en muchos ámbitos y se convierte en una cuestión primordial que afecta a la biodiversidad, el modelo económico, la movilidad, el comercio, la soberanía alimentaria, el acceso al agua y a los recursos naturales, las infraestructuras y la salud. Por este motivo influirá cada vez más en las políticas mundiales, nacionales y locales. La alteración de las variables climáticas -temperatura, precipitación, humedad, velocidad del viento y temperatura del agua del mar, entre otras- y el aumento en la frecuencia e intensidad de los fenómenos meteorológicos extremos -sequías, inundaciones, olas de calor- ya conllevan un riesgo para los ecosistemas, para la preservación de la biodiversidad y para las personas.
De hecho, diferentes centros de investigación internacionales han señalado que desde 2013 las concentraciones de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera han excedido de la cifra de 400 partes por millón, un umbral que no se había alcanzado en más de 800.000 años, según demuestran los datos obtenidos de las burbujas de aire de los testigos de hielo, y que no volverán a bajar de este umbral en décadas, aunque se detenga de golpe toda emisión de gases de efecto invernadero. Los daños y pérdidas derivados de fenómenos naturales han pasado de los 50.000 millones de dólares en la década de los ochenta a los más de 200.000 millones de dólares en la última década, de los cuales tres cuartas partes son consecuencia de fenómenos meteorológicos extremos.
Así, cada una de las tres últimas décadas ha sido más cálida que la anterior, y la correspondiente al 2001-2010 ha sido la más cálida registrada desde que se empezaron a tomar medidas instrumentales en la época moderna y de forma global, hacia 1850. Se estima que la temperatura media anual mundial en la superficie de la Tierra y los océanos durante la década 2001-2010 ha sido de 14,47ºC, es decir, + 0,47ºC respecto a la media mundial del período 1961-1990 (14,0ºC) y + 0,21ºC por encima de la década anterior (1991-2000). Además, del 2014 al 2016, se ha batido de forma consecutiva el récord de año más cálido desde que se tienen registros. Todos los años del último decenio, excepto en 2008, se han contado entre los diez años más cálidos de los que se tiene registro. El año más cálido que se ha registrado nunca a nivel global ha sido 2016.
Este calentamiento ha ido acompañado de una rápida disminución del hielo marino del Ártico y una aceleración de la pérdida de la masa neta de las masas de hielo continental de la Antártida y Groenlandia, así como de los demás glaciares del mundo. Han sido especialmente preocupantes, durante todo el 2016, las temperaturas anormalmente altas en todo el círculo polar ártico. Como resultado de la fundición generalizada del hielo continental y del aumento de volumen estérico por el aumento de la temperatura del agua del mar, la media mundial del nivel del mar ha aumentado a razón de unos 3 milímetros por año, aproximadamente el doble de la tendencia observada durante el siglo XX (1,6 milímetros por año). El nivel medio mundial del mar es unos 20 centímetros más alto que en 1880, lo que pone en peligro máximo países formados por islas, en el Pacífico, que además son los que menos contribuyen a crear el problema. En Cataluña, como en el resto del mundo, también se ha producido un aumento de la temperatura media anual (0,23ºC por década en el período 1950-2014), una reducción de las precipitaciones en verano (5% por década) y un incremento contrastado de la temperatura superficial del mar (0,3ºC por década en el período 1974-2014). Además, la estrategia de adaptación a los impactos del cambio climático aprobada por la Comisión Europea en 2013 identifica toda la cuenca mediterránea como una de las zonas de Europa más vulnerables al cambio climático, con las sequías y la baja productividad de los cultivos como los problemas más graves que deberá afrontar la región, según los científicos.
El primer reconocimiento internacional del problema del cambio climático y de la necesidad de actuar se produjo en 1992 al aprobarse la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, que permitió, en 1997, la firma del Protocolo de Kyoto, con el fin de limitar el crecimiento y lograr una estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera. Las sucesivas conferencias de las partes (COP, por sus siglas en inglés) que se celebran anualmente en varias ciudades del mundo realizan el seguimiento del cumplimiento del Protocolo y, a la vez, establecen las líneas de actuación que deben guiar las políticas públicas para conseguir reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (mitigación) y, al mismo tiempo, prever estrategias en las zonas más vulnerables a los impactos del cambio climático (adaptación). La falta total de éxito del Protocolo de Kyoto -las emisiones de gases de efecto invernadero han aumentado globalmente año tras año desde que entró en vigor- y la cada vez más cercana irreversibilidad del problema alarmaron a las Naciones Unidas. Como consecuencia, en la COP 21 (2015) se firmó el Acuerdo de París, que entró en vigor en noviembre de 2016. Por primera vez, todas las potencias mundiales, Estados Unidos y China incluidos, se habían puesto de acuerdo a afrontar el cambio climático conjuntamente. Este hecho no se había dado nunca, ni en el Protocolo de Kyoto.
El Acuerdo de París nace del objetivo primordial de evitar sobrepasar, bajo ningún concepto, los 2ºC de temperatura global del planeta respecto a la época preindustrial. Además, el Acuerdo recomienda un esfuerzo adicional para no superar los 1,5ºC. Lo que se desprende del informe es que la capacidad para no superar los 2ºC depende de dos factores: el momento en que se apliquen medidas reales y efectivas de mitigación profunda y sostenida en el tiempo y la necesidad de un desarrollo rápido de nuevas tecnologías para enterrar carbono de la atmósfera.
El marco que crea el Acuerdo de París, con pocas medidas concretas, da libertad a los estados firmantes para aplicar las medidas de mitigación y adaptación que consideren adecuadas, siempre que vayan encaminadas a alcanzar los objetivos generales marcados. Es importante remarcar la clave solidaria en el contexto del Acuerdo de París. Queda claro que las regiones más ricas del planeta deben llevar a cabo los mayores esfuerzos, dado que han sido los grandes causantes del cambio climático, especialmente durante las últimas tres décadas. Sin embargo, las peores consecuencias las están sufriendo zonas del planeta sin recursos suficientes para luchar contra los terribles efectos causados por una aceleración en el incremento de emisiones.
Dentro de este marco internacional, la Unión Europea ha asumido, históricamente, el papel de liderazgo en las políticas sobre eficiencia energética y cambio climático. Cabe destacar lo que se conoce como Paquete legislativo de energía y clima 2013-2020. Se trata de un conjunto de directivas que marcan como objetivos incrementar el uso de las energías renovables hasta un 20% del consumo bruto de energía final, reducir un 20% el consumo de energía primaria gracias a un incremento de la eficiencia energética y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 20% en el horizonte de 2020 con relación a 1990. Asimismo, se ha creado y regulado un mercado europeo de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.
La creación de este mercado de comercio de derechos de emisión ha comportado la aplicación de los instrumentos del mercado al servicio de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. A pesar de las buenas intenciones iniciales, este mercado de emisiones no ha resultado suficientemente efectivo. Las emisiones incluidas en este mecanismo son aproximadamente la mitad de las emisiones de la Unión Europea. El resto de emisiones corresponde a los denominados sectores difusos. Para hacer frente a estas emisiones, la Unión Europea estableció un sistema de reparto de cargas entre los países mediante la Decisión 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, sobre el esfuerzo de los estados miembros para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero con el fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020. Esta decisión toma como año de referencia el 2005, el año en que entró en vigor el mercado de derechos de emisión y, por lo tanto, el primer año en que se producía la diferenciación entre emisiones sometidas al comercio de derechos de emisión y emisiones de los sectores difusos. El objetivo fijado para las emisiones difusas en el Estado español fue de una reducción en 2020 de un 10% respecto a los niveles de 2005. Dado que estas emisiones corresponden a sectores como el transporte, la vivienda, los residuos, la agricultura y la ganadería o los gases fluorados, deben establecerse objetivos territorializados que faciliten una verdadera gobernanza multinivel y mucho más ambiciosos si de verdad se afronta el problema de modo consecuente con su inmensa gravedad. Esta territorialización de objetivos, que Cataluña está dispuesta a asumir, necesitaría también el establecimiento de los recursos económicos adecuados, al igual que la Unión Europea puso en manos de los estados los recursos económicos procedentes de la generalización del mecanismo de la subasta en la tercera fase del mercado de comercio de derechos de emisión (2013-2020), o de otros recursos económicos que puedan generarse en aplicación de una reforma de la fiscalidad y que graven determinados usos que tienen un fuerte impacto en las emisiones de gases de efecto invernadero.
El objetivo establecido en el ámbito de la Unión Europea para 2020 no es, sin embargo, un punto de llegada, sino una primera etapa en el camino de reducción de las emisiones. En este sentido, el Consejo Europeo, en octubre de 2009, reconoció, haciendo suyas las recomendaciones del Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático, que en el horizonte de 2050 Europa y el conjunto de economías desarrolladas deberían situar esta reducción en el nivel de un 80-95% por debajo de los valores de 1990, si quiere limitarse el incremento de la temperatura media a 2ºC respecto a la época preindustrial, pero si, como recomienda el Acuerdo de París, el objetivo de la sociedad catalana es ayudar a limitar el calentamiento del planeta a un máximo de 1,5ºC, los objetivos aún deben ser más ambiciosos, y debe llegarse a una neutralidad en las emisiones de gases de efecto invernadero antes de 2050. Esta mirada a medio plazo implica el establecimiento de una hoja de ruta que fije los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el período 2020-2050, que deben hacer posible a partir de esta fecha un escenario neutro en carbono, es decir, un equilibrio entre las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero y la capacidad de sumidero mediante mecanismos naturales o antropogénicos.
Cataluña ya hace tiempo que trabaja para reducir sus emisiones. De hecho, en 2005 inició un camino de reducción de emisiones que la han situado en el marco de cumplimiento de los compromisos de Kyoto. Avanzar aún más significa también avanzar hacia el establecimiento de mecanismos que permitan acceder a fuentes de financiación y que, al mismo tiempo, supongan una reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero. Por ello, esta ley presenta, por primera vez en Cataluña, un impuesto sobre las emisiones directas de gases de efecto invernadero para las actividades económicas más contaminantes. Diferentes estudios apuntan que una imposición directa de las emisiones puede ser un método efectivo para reducir emisiones, tal como la experiencia de algunos países, especialmente los nórdicos, demuestra. La recaudación de este impuesto, para que sea realmente útil, debe destinarse a subvencionar el desarrollo de las energías renovables y otros proyectos sostenibles.
Los compromisos en mitigación y adaptación se han establecido siempre en el ámbito de los estados, en una construcción de arriba hacia abajo (top-down). Ahora bien, durante los últimos años, tal y como han reconocido las Naciones Unidas, el papel de los gobiernos nacionales, regionales y locales ha sido primordial en el éxito de la política climática. Así, la construcción de abajo hacia arriba (bottom-up) se basa en el nivel competencial, de responsabilidad y de intervención de los entes que en lenguaje de las Naciones Unidas se denominan subnations. Este es el caso actual de Cataluña, con amplias competencias y, por lo tanto, con una gran capacidad para incidir tanto en el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, muy especialmente en las emisiones difusas, como en las medidas de adaptación a los impactos sobre los diversos territorios, los sistemas físicos y los sectores socioeconómicos más vulnerables al cambio climático.
Es preciso disponer, en coherencia con el párrafo anterior, de un marco legal propio adaptado a la realidad política, social, económica, ambiental y cultural de Cataluña que permita aclarar y desarrollar plenamente todos los aspectos que en materia de política climática deben guiar las acciones de las instituciones y de la sociedad catalanas para dotar de más solidez a su actuación.
Con relación al título competencial, la presente ley es una norma sustancialmente ambiental. Su objeto y sus finalidades le otorgan ineludiblemente este carácter. La competencia sobre la protección del medio ambiente se configura como una competencia compartida, en la que corresponde al Estado español la determinación de la normativa básica (artículo 149.1.23 de la Constitución). Esta normativa básica, sin embargo, no puede tener una extensión tal que impida a la Generalidad el establecimiento de políticas propias en este ámbito o que vacíe de contenido la competencia autonómica, principio que ha sido sancionado reiteradamente por el Tribunal Constitucional y que recoge el artículo 111 del Estatuto de autonomía de Cataluña. Este principio delimita el alcance de lo que debe entenderse por normativa básica. El artículo 144.1.i del Estatuto atribuye también a la Generalidad la competencia en materia de regulación del régimen de autorización y seguimiento de la emisión de gases de efecto invernadero y el artículo 144.5 del mismo cuerpo legal le atribuye la competencia para el establecimiento de un servicio meteorológico propio, competencia que comprende el suministro de información meteorológica y climática, incluidos el pronóstico, control y seguimiento de las situaciones meteorológicas de riesgo, así como la investigación en estos ámbitos y la elaboración de la cartografía climática.
Sin embargo, no puede desconocerse que, por el carácter complejo y transversal del cambio climático, la presente ley incide también en otros ámbitos sectoriales, dado que, para lograr la voluntad expresada de contribuir a una sociedad sostenible, neutra en emisiones y mejor adaptada a los impactos del cambio climático, es necesaria una actuación de los diversos sectores económicos y sobre los sistemas naturales, bien como sujetos activos para la reducción de las emisiones o para minimizar los efectos que el cambio climático puede producir en estos sectores y sistemas.
Este carácter transversal, reconocido expresamente por el artículo 46.3 del Estatuto, determina que la acción de los poderes públicos para hacer frente al cambio climático debe desarrollarse mediante otros títulos competenciales que aluden a materias que pueden verse afectadas por la lucha contra el cambio climático. Áreas y ámbitos como la agricultura, la ganadería, la pesca, el marisqueo, los recursos hídricos, la energía, la vivienda, el urbanismo, la movilidad, la salud, el turismo, los sectores industriales, las infraestructuras, la gestión forestal o la protección civil se verán afectados de un modo u otro. Asimismo, el desarrollo de las políticas sectoriales en cada uno de estos ámbitos tiene impacto sobre la intensificación o mitigación del cambio climático.
En efecto, son varios los preceptos del Estatuto que otorgan a la Generalidad la competencia exclusiva en el ejercicio de los dos principales ejes de actuación respecto al cambio climático: la mitigación y la adaptación. Corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de agricultura, ganadería y gestión forestal; gestión del ciclo del agua; caza y pesca marítima y recreativa; emergencias y protección civil; vivienda; infraestructuras del transporte, –y, por lo tanto, la competencia exclusiva sobre puertos, aeropuertos y helipuertos que no sean de interés general–; transportes terrestres, de viajeros y de mercancías por carretera, ferrocarril y cable, transporte marítimo y fluvial; espacios naturales; ordenación del territorio y del paisaje, del litoral y del urbanismo; investigación, desarrollo e innovación tecnológica; salud, y turismo.
El artículo 133 del Estatuto otorga a la Generalidad la competencia compartida en materia de energía, competencia que incluye, en todo caso, el fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética. A estos efectos cabe destacar la importancia de la energía en el conjunto de emisiones de gases de efecto invernadero en Cataluña. Así, según datos de 2012, el conjunto del ciclo energético (producción, transformación, transporte, distribución y consumo de energía) representa el 76% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero y el 93% de las emisiones de dióxido de carbono. Estos datos muestran que, para abordar la lucha contra las causas del cambio climático, son clave las políticas energéticas de generación, distribución y modelos de consumo.
Por consiguiente, es precisa una verdadera transición para alcanzar un nuevo modelo energético no dependiente de los combustibles fósiles, maximizando la utilización de las fuentes de energía renovables autóctonas, con el objetivo de conseguir un modelo energético cien por cien renovable a largo plazo, con el horizonte de 2050.
La lucha contra el cambio climático es un gran reto en el que la contribución de los gobiernos nacionales y locales es fundamental en la medida que muchas de las políticas a desarrollar por estas instituciones de gobierno inciden en los procesos que alteran la composición de la atmósfera y la capacidad de adaptación a los impactos.
La aprobación de la presente ley debe permitir reforzar el posicionamiento internacional y el liderazgo que hasta ahora ha mantenido Cataluña en los foros internacionales, al situarse como una nación líder no solo por la asistencia de forma ininterrumpida en las cumbres mundiales de las Conferencias de las Partes de la Convención marco de las Naciones Unidas desde el 2003, sino también por el trabajo realizado en el campo de la acción climática. Así, en 2005, la Generalidad y el Instituto de Estudios Catalanes publicaron el «Primer informe sobre el cambio climático en Cataluña», informe que se actualizó y amplió en diciembre de 2010. En diciembre de 2006, mediante el Decreto 573/2006, de 19 de diciembre de reestructuración parcial del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda, se creó la Oficina Catalana del Cambio Climático, que ha ido construyendo un conjunto de instrumentos de planificación sectorial, planes, estrategias y programas, aprobados mediante varios acuerdos del Gobierno, que, si bien no tienen el carácter de normas jurídicamente vinculantes, se articulan como ejes estratégicos de la política catalana sobre el cambio climático. En el ámbito del Gobierno es la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático quien coordina y supervisa las políticas climáticas.
Entre estas políticas cabe mencionar el Plan marco de mitigación del cambio climático en Cataluña (2008-2012), aprobado en otoño de 2008; el Plan de la energía y cambio climático de Cataluña (Pecacc, 2012-2020), elaborado por el Departamento de Empresa y Empleo, a través del Instituto Catalán de Energía, y el Departamento de Territorio y Sostenibilidad, y aprobado en octubre de 2012; la Estrategia catalana de adaptación al cambio climático, horizonte 2013-2020 (Escacc), aprobada en noviembre de 2012 y revisada en marzo de 2017; el Programa de acuerdos voluntarios y la incorporación del vector cambio climático en la evaluación ambiental del planeamiento urbanístico para cumplir lo establecido en la Ley 6/2009, de 28 de abril, de evaluación ambiental de planes y programas. Otras medidas de acción climática han sido la creación de centros de investigación, el desarrollo y la participación de muchos municipios en la iniciativa europea del Pacto de alcaldes y alcaldesas, la participación en el Observatorio Pirenaico del Cambio Climático y la Estrategia de implantación del vehículo eléctrico en Cataluña (Ivecat) para el período 2010-2015.
La presente ley también incide en aspectos relativos a las administraciones locales, fundamentales para conseguir que la aplicación de las políticas en materia de cambio climático sea efectiva. Así, los gobiernos locales, de acuerdo con el artículo 84.2 del Estatuto, tienen competencias propias en el ámbito de las políticas tanto de mitigación como de adaptación al cambio climático, y concretamente, sobre las siguientes materias: la ordenación y gestión del territorio, el urbanismo y la disciplina urbanística, la conservación y el mantenimiento de los bienes de dominio público local, la protección civil y la prevención de incendios, la formulación y gestión de políticas para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, y la regulación, gestión y vigilancia de las actividades y los usos que se llevan a cabo en las playas, los ríos, los lagos y la montaña, entre otros.
La voluntad de los entes locales de contribución activa a la búsqueda de soluciones a los retos del cambio climático, tanto en lo que concierne a la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero como en lo que concierne a la adaptación a los impactos, ha quedado bien patente con su participación en las iniciativas europeas del Pacto de los alcaldes y alcaldesas y de «Alcaldes y alcaldesas por la adaptación», unas iniciativas que conllevan la asunción del compromiso con los objetivos establecidos por la Unión Europea a nivel local. En este sentido, cabe destacar el trabajo del Observatorio Metropolitano del Cambio Climático (Metroobs). En este contexto, la presente ley quiere contribuir a superar las dificultades propias de coordinación y posibilitar que las administraciones nacional y local, así como los diversos sectores socioeconómicos, sean coherentes en sus planificaciones sectoriales con los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero y de adaptación a los impactos del cambio climático. La integración de la acción climática en las planificaciones y programaciones sectoriales a través de la presente ley debe permitir que este marco normativo sea un medio adecuado para transformar el modelo energético y económico en un modelo neutro en emisiones de gases de efecto invernadero, más sostenible, más eficiente con el uso de los recursos y más cohesionado económica, social y territorialmente.
Con la presente ley se persiguen, básicamente, cinco finalidades. En primer lugar, conseguir que Cataluña reduzca tanto las emisiones de gases de efecto invernadero como la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, favorecer la transición hacia un modelo neutro en emisiones de gases de efecto invernadero y, al mismo tiempo, transformar el modelo de producción y acceso a los recursos naturales y energéticos. En segundo lugar, reforzar y ampliar las estrategias y los planes que se han elaborado durante los últimos años en el ámbito del cambio climático. En tercer lugar, promover y garantizar la coordinación de todos los instrumentos de planificación sectorial relacionados con el cambio climático y la coordinación de todas las administraciones públicas catalanas, así como fomentar la participación de la ciudadanía, de los agentes sociales y de los agentes económicos. En cuarto lugar, convertirse en un país líder en la investigación y aplicación de nuevas tecnologías que contribuyan a la mitigación, así como a reducir la dependencia energética de Cataluña de recursos energéticos externos, a la descarbonización y a la desnuclearización. Finalmente, hacer visible el papel de Cataluña en el mundo, tanto en los proyectos de cooperación como en la participación en los foros globales de debate sobre el cambio climático.
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la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.
El Parlament de Catalunya aprobaba ayer jueves la Ley catalana de Cambio Climático con el apoyo de todos los grupos parlamentarios y la abstención del PP.
Considera que el texto legal excede las competencias estatales e invade las de la Generalitat, lo cual ha acordado reclamar ante el Tribunal Constitucional.
Entre las medidas deseadas se encuentran las que favorezcan el autoconsumo energético a partir de energías renovables y la participación de actores locales en la producción y distribución de energía renovable.
