El hecho imponible del ICIO no tiene lugar cuando se solicita la licencia.

En Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 1996, 16 de abril y 9 de junio de 1998 y 30 de marzo de 1999 ya se ha reafirmado «la naturaleza de acto genuinamente municipal que conviene a la concesión u otorgamiento de una licencia de obras y que resulta de cuantos preceptos la han regulado y regulan en la legislación urbanística y local».
Así se infiere de los artículos 242.1 y 243.1 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio («Todo acto de edificación requerirá la preceptiva licencia municipal» y «La competencia para otorgar las licencias corresponderá a las Entidades locales, de acuerdo con su legislación aplicable»), 4.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio («El procedimiento de otorgamiento de las licencias se ajustará a lo establecido en la legislación de Régimen Local»), 179.1 del Texto Refundido de la citada Ley, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril («La competencia para otorgar las licencias corresponderá al Ayuntamiento, salvo en los casos previstos en esta Ley») --en coherencia con su significación de último y más específico acto de control del uso del suelo y en coherencia, también, con el régimen general de concesión de licencias en el ámbito local--, 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local («El Alcalde, Presidente de la Corporación, ostenta la siguiente atribución: Otorgar las licencias cuando así lo dispongan las Ordenanzas»), 24 del Texto Refundido de la anterior Ley de Bases, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril («El Alcalde ejercerá la siguiente atribución: La concesión de licencias, salvo que las Ordenanzas o las Leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de Gobierno») y 41.9 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre («El alcalde preside la Corporación y ostenta la siguiente atribución: La concesión de licencias de apertura de establecimientos fabriles, industriales y comerciales y de cualquier otra índole, y de licencias de obras en general, salvo que las Ordenanzas o las Leyes sectoriales la atribuyan expresamente al Pleno o a la Comisión de Gobierno»).
La naturaleza expresada, de «acto municipal por excelencia», no se pierde por la específica regulación del silencio positivo contenida en el art. 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1955 [«Si transcurren los plazos señalados --de uno o dos meses--, con la prórroga del período de subsanación de deficiencias, sin que se hubiese notificado resolución expresa: a) El peticionario de la licencia podrá acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde existiere constituida, y, si en el plazo de un mes no se notificare al interesado acuerdo expreso, quedará otorgada la licencia por silencio administrativo; b) Si la licencia solicitada se refiere a se entenderá denegada por silencio administrativo, y, c) Si la licencia solicitada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo»].
Pues bien, prescindiendo ahora de las dificultades que, respecto de la vigencia total o parcial del Reglamento acabado de mencionar, produce su falta de actualización, prescrita, sin embargo, por la Disp. Final 1.ª de la precitada Ley 7/1985, y prescindiendo igualmente de las también dificultades que conllevaría admitir un régimen específico del silencio positivo al margen del establecido, con carácter básico, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, hoy modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, a partir de su vigencia, es lo cierto, sin embargo, que, como la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene reiteradamente declarado, de acuerdo, por un lado, con cuanto establecían los artículos 6.b) del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, aprobatorio de las Normas Provisionales para la aplicación de las Bases 21 a 34 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, referentes a los ingresos de las Corporaciones locales («Los Ayuntamientos podrán establecer tasas por la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia municipal, que beneficien especialmente a personas determinadas o, aunque no les beneficien, les afecten de modo particular, salvo que, en este último caso, la actividad municipal haya sido motivada por dichas personas, directa o indirectamente»), 199.b) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril de 1986 (de igual tenor que el anterior precepto) y 20 y concordantes --fundamentalmente el 23.2.b)-- de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre (con una regulación semejante a la acabada de indicar), y, de acuerdo, por otro lado, con lo que actualmente establecen, en un sentido parecido al precedente, aunque con más especificaciones moduladoras, los artículos 20y concordantes de la vigente Ley de las Haciendas Locales, aprobada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y 2 de la vigente Ley General Tributaria, 58/2003, de 17 de diciembre, el hecho imponible de esta tasa es, precisamente, la autorización municipal para construir como resultado de la prestación de unos servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que concretan en el solicitante la cualidad de beneficiario y, por ende, de sujeto pasivo --Sentencias, entre otras, de 7 de junio y 18 de diciembre de 1995, y la de 9 de junio de 1998--, de tal suerte que si el Ayuntamiento deniega la licencia no puede exigir el pago de liquidación alguna por este concepto.
De ahí que lo decisivo para legitimar esta tasa no sea el sentido de las actividades municipales a desarrollar con motivo de la solicitud de la licencia, esto es, que tales actividades --principalmente de orden técnico-urbanístico-- sean o no favorables a su concesión, sino el acto final de otorgamiento; la tasa por licencia urbanística sólo es exigible en el caso de que la licencia haya sido efectivamente obtenida.
Si la Administración se demora en conceder la licencia urbanística, el interesado puede proceder a solicitar la devolución de las cantidades ingresadas en concepto tanto de tasa por otorgamiento de licencia urbanística como de Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras. La solicitud de devolución implica un desistimiento tácito del organismo interesado a continuar con el procedimiento de concesión de la licencia.
Como recuerda la sentencia de 19 de enero de 2002, a propósito también de determinar si era exigible una tasa por licencia de obras que no llegó a expedirse por desistimiento de la entidad interesada, que había abonado su importe al presentar la solicitud, las sentencias de 16 de mayo de 1989, 24 de febrero de 1992 y 18 de diciembre de 1995 del mismo Tribunal Supremo expresan la doctrina relativa a que la actividad municipal se ordena a un resultado --la obtención de una licencia--, de tal modo que si la actividad municipal conduce a una denegación de lo solicitado desaparece la razón de ser del tributo.
Dicha doctrina se ha mantenido con posterioridad a estas citas de forma continuada, pudiendo citarse, entre otras, las sentencias de 13 de enero --dos sentencias de esta fecha--, y 24 de septiembre de 1996, 12 de junio y 3 de julio de 1997, 16 de abril de 1998, 30 de marzo de 1999, del citado Tribunal Supremo, así como cuantas en ellas se citan.
En palabras de la sentencia de 12 de junio de 1997, el hecho imponible de las tasas municipales es, con carácter general, y según dispone hoy el art. 20 y concordantes del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, la prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia municipal que beneficien especialmente a personas determinadas, y concretamente el hecho imponible de la tasa por licencias urbanísticas es la actividad municipal, técnica y administrativa conducente a verificar y controlar que los actos de edificación, construcción y uso del suelo, a que se refería el Texto Refundido de la Ley sobre el Suelo y Ordenación Urbana de 1992, se ajusten a las normas urbanísticas de edificación, seguridad y policía previstas en la Ley, plan general, planes parciales, programas y normas urbanísticas, actividad que debe culminar con el otorgamiento, en plazo, de la licencia, o con su denegación, pero con la particularidad de que para la exigencia de la tasa se requiere el otorgamiento de la licencia municipal.
En relación con la devolución de la cantidad abonada en concepto de Impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras, basta con recordar que la sentencia de 16 de marzo de 1998 del Tribunal Supremo ya declaró que la iniciación del hecho imponible de tal Impuesto no tiene lugar cuando se solicita la licencia.
El ICIO no es un impuesto instantáneo, puesto que su hecho imponible se realiza en el lapso de tiempo que tiene lugar desde el comienzo de la obra hasta que se produce su terminación. Lo que ocurre es que el devengo, por imperativo de la propia Ley --actual artículo 102.4--, tiene lugar «en el momento de iniciarse la construcción, instalación u obra» y vuelve a remarcar este precepto que «aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia».
Buena prueba de que es así la constituye la previsión legal de que a la vista de las construcciones, instalaciones u obras efectivamente realizadas y del coste real efectivo de las mismas, el Ayuntamiento, mediante la oportuna comprobación administrativa, modificará, en su caso, la base imponible... practicando la correspondiente liquidación definitiva y exigiendo del sujeto pasivo o reintegrándole, en su caso, la cantidad que corresponda.
Lo decisivo es, pues, no la solicitud de la licencia --ni siquiera el otorgamiento--, sino la realización de la obra, o más concretamente, su iniciación. Otra cosa es que, por razones de oportunidad y puesto que los Ayuntamientos conocen, o pueden conocer, con ocasión del expediente de concesión de la licencia, las características de las construcciones u obras y sus presupuestos, la ley permita --art. 103.1-- una anticipación del ingreso mediante la práctica de una liquidación provisional «cuando se conceda la licencia preceptiva». Pero esto no es otra cosa que una manifestación de uno de los numerosos casos en que los sistemas fiscales permiten la anticipación de ingresos tributarios a la fecha del devengo, conforme sucede en las modalidades de ingresos a cuenta, retenciones o pagos fraccionados, que suelen ser anteriores al momento en que legalmente se sitúa el nacimiento de la obligación tributaria y, desde luego, no puede constituir argumento que permita concluir que la solicitud de la licencia inicia la realización del hecho imponible.
Si, pues, el ICIO se devenga en el momento de iniciarse las obras, no puede darse lugar a estimar que en el caso aquí analizado el devengo deba entenderse producido, pues no consta que las obras se iniciasen, con lo que, obviamente, procede la devolución de lo que el afectado ingresó en concepto de ICIO, con el abono de los pertinentes intereses legales correspondientes al ingreso total que se hizo en concepto de tasa por licencia urbanística y de ICIO.

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