Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social.

La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, introdujo la liberalización en las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica. Sin embargo, la actividad de comercialización se ha encontrado de hecho muy condicionada por el sistema tarifario. De este modo, la diferencia entre las tarifas reguladas y los precios de la energía ha puesto en cuestión el objetivo principal que se buscaba en los precios del mercado para conseguir una mayor eficiencia y ha generado efectos perjudiciales que se van agravando conforme avanza el tiempo, deteriorando la base misma de la liberalización los sistemas eléctricos y, paralelamente, induciendo a una creencia errónea respecto al precio de un bien escaso como es la energía, lo que no contribuye a favorecer el ahorro y la eficiencia energética.
El creciente déficit tarifario, esto es, la diferencia entre la recaudación por las tarifas reguladas que fija la Administración y que pagan los consumidores por sus suministros regulados y por las tarifas de acceso que se fijan en el mercado liberalizado y los costes reales asociados a dichas tarifas, está produciendo graves problemas que, en el contexto actual de crisis financiera internacional, está afectando profundamente al sistema y pone en riesgo, no sólo la situación financiera de las empresas del sector eléctrico, sino la sostenibilidad misma del sistema. Este desajuste resulta insostenible y tiene graves consecuencias, al deteriorar la seguridad y capacidad de financiación de las inversiones necesarias para el suministro de electricidad en los niveles de calidad y seguridad que demanda la sociedad española.
Para la financiación de este déficit, que se traslada a generaciones futuras a través del reconocimiento de derechos de cobro a largo plazo, se han ido adoptando diferentes medidas que en la actual coyuntura de los mercados financieros se han revelado insuficientes. Este esfuerzo se plantea en este momento, además de por la difícil situación económica y financiera, de forma paralela al proceso de liberalización que va a suponer la puesta en marcha del suministro de último recurso en el sector de la energía eléctrica, que declara la extinción de las tarifas integrales de energía eléctrica a partir de 1 de julio de 2009 y establece los mecanismos oportunos para garantizar la aditividad de las tarifas de último recurso. A los efectos de que el tránsito indicado se pueda efectuar de forma eficaz y con garantías, se adoptan diversas medidas urgentes que tienden a proteger al consumidor y a garantizar la sostenibilidad económica del sistema eléctrico.
En un momento de restricciones crediticias, de elevado coste de los activos financieros y de dificultades de acceso en general a los recursos financieros, estas medidas normativas deben permitir reactivar y relanzar las inversiones en el sector energético, inversiones cuyo significativo incremento podrá cuantificarse en los planes anuales y plurianuales que las empresas eléctricas han de remitir al Ministro de Industria, Turismo y Comercio en aplicación de lo previsto en el artículo 35.5 y y en el artículo 41.1.o) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
De este modo, procede en primer lugar establecer límites para acotar el incremento del déficit, y definir una senda para la progresiva suficiencia de los peajes de acceso, abordando además un mecanismo de financiación del déficit tarifario. Así se establece que a partir del 1 de enero de 2013, los peajes de acceso serán suficientes para satisfacer la totalidad de los costes de las actividades reguladas sin que pueda aparecer déficit ex ante y se regula el periodo transitorio hasta dicha fecha, limitando el déficit de ingresos en las liquidaciones de las actividades reguladas del sector eléctrico. De forma paralela, el sistema eléctrico necesita liquidez, y dado que los mecanismos de financiación por medio de subastas gestionados por la Comisión Nacional de Energía se han mostrado insuficientes en el actual contexto de los mercados financieros, resulta imprescindible regular de forma estructurada la financiación de los déficits y el régimen jurídico del déficit tarifario. Así se prevé la cesión de los correspondientes derechos de cobro a un fondo de titulización, el Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico, constituido al efecto que, a su vez, emitirá sus correspondientes pasivos por medio de un mecanismo competitivo en el mercado financiero con la garantía del Estado.
Procede en segundo lugar establecer mecanismos adicionales de protección para colectivos vulnerables, imponiendo una obligación de servicio público, en el sentido del artículo 3.º de la Directiva 2003/54/CE, a las comercializadoras de último recurso para que el tránsito a las tarifas de último recurso pueda ser realizado de una forma razonable para todos. La inminencia de la entrada en vigor del nuevo sistema de suministro y de tarifas de último recurso podría implicar que los consumidores más vulnerables sean los que soporten la mayor carga asociada a la eliminación del déficit de tarifa. La protección extemporánea impediría la suavidad del cambio por lo que se requiere la puesta en marcha de forma inminente de un bono social para proteger la seguridad jurídica y confianza legítima de los consumidores más desprotegidos. La financiación de este bono social será compartida por las empresas titulares de instalaciones de generación del sistema eléctrico. Ante la puesta en marcha de la tarifa de último recurso el próximo 1 de julio, se regula de forma transitoria el mecanismo de financiación del déficit y del bono social.
En tercer lugar se aborda la necesidad de liberar a la tarifa eléctrica, lo antes posible, de la carga que supone financiar las actividades del Plan General de Residuos Radioactivos, cantidad que, en valor actual del año 2009, casi alcanza los 2.700 millones de euros hasta el fin de la explotación de las centrales nucleares previsto en el vigente Plan General de Residuos Radiactivos (2028). Mediante el Real Decreto ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso de la productividad y para la mejora de la contratación pública, en cuyo artículo vigésimo quinto se modificaba la disposición adicional sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, por la que se regula el fondo para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radiactivos, se dio un primer paso hacia la imputación a los titulares de las centrales nucleares de los costes de la gestión de los residuos radiactivos, del combustible nuclear gastado y del desmantelamiento y clausura de las centrales nucleares que, hasta entonces, se imputaban exclusivamente a la tarifa eléctrica. En la actual situación de dificultad para el sector eléctrico se hace preciso acelerar y profundizar en es te proceso ya iniciado, mediante la presente modificación de la disposición adicional sexta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, dichos costes pasan a ser imputados a los titulares de las centrales nucleares, con independencia de la fecha de generación de los residuos, liberándose a la tarifa eléctrica y, por tanto, a los consumidores, de hacer frente a esta carga financiera, e imputándose a la misma únicamente aquellos costes que puedan corresponder a centrales nucleares que han cesado definitivamente su explotación, así como aquellos conceptos que hasta ahora venían considerándose como costes de diversificación y seguridad de abastecimiento.
En cuarto lugar, por su creciente incidencia sobre el déficit de tarifa, se establecen mecanismos respecto al sistema retributivo de las instalaciones del régimen especial. La tendencia que están siguiendo estas tecnologías, podría poner en riesgo, en el corto plazo, la sostenibilidad del sistema, tanto desde el punto de vista económico por su impacto en la tarifa eléctrica, como desde el punto de vista técnico, comprometiendo además, la viabilidad económica de las instalaciones ya finalizadas, cuyo funcionamiento depende del adecuado equilibrio entre generación gestionable y no gestionable. Así, se hace necesario adoptar una medida de urgencia que garantice la necesaria seguridad jurídica a aquellos que han realizado inversiones, y ponga las bases para el establecimiento de nuevos regímenes económicos que propicien el cumplimiento de los objetivos pretendidos: la consecución de unos objetivos de potencia por tecnología a un coste razonable para el consumidor y la evolución tecnológica de las mismas que permitan una reducción gradual de sus costes y por consiguiente su concurrencia con las tecnologías convencionales.
La actual regulación del régimen especial no establece mecanismos suficientes que permitan planificar las instalaciones de este tipo de energías, ni el montante y la distribución en el tiempo de las primas de retribución y por tanto el impacto en los costes que se imputan al sistema tarifario. La medida prevista en el Real Decreto-ley, mediante la creación del Registro de pre-asignación de retribución, permite corregir la situación descrita más arriba desde el mismo momento de su entrada en vigor. Permitirá conocer en los plazos previstos en el Real Decreto-ley, las instalaciones que actualmente, no sólo están proyectadas, sino que cumplen las condiciones para ejecutarse y acceder al sistema eléctrico con todos los requisitos legales y reglamentarios, el volumen de potencia asociado a las mismas y el impacto en los costes de la tarifa eléctrica y su calendario. En cualquier caso, se respetan los derechos y expectativas de los titulares de las instalaciones, configurándose las cautelas precisas y previéndose un régimen transitorio necesario para la adaptación.
En quinto lugar se aborda la necesidad de establecer de inmediato un procedimiento claro y eficaz de adjudicación de aquellos gasoductos que dentro de la planificación energética sean prioritarios para la seguridad del suministro de gas, como es el caso de las conexiones internacionales, los almacenamientos subterráneos, etc. La adjudicación de dichas infraestructuras a la empresa que tiene encomendada legalmente la gestión técnica del sistema gasista y que actúa como transportista independiente, permitirá garantizar la ejecución en plazo de dichas instalaciones esenciales para el sistema. Además, con ello se completa la configuración del modelo gasista, equiparándolo al eléctrico, con la atribución al gestor técnico del sistema y transportista independiente de la condición de transportista único respecto de aquellos gasoductos que por integrar la «red mallada» son esenciales para el funcionamiento del sistema y la seguridad de suministro.
Además, se regulan una serie de aspectos que deben ser abordados igualmente para la corrección de la situación generada por el déficit tarifario:
Se establece un sistema para la financiación del extracoste de generación en el régimen insular y extra peninsular que, de forma escalonada, se financiará por los presupuestos generales del Estado, y dejará de formar parte de los costes permanentes del sistema. Esta financiación presupuestaria tendrá la misma consideración que el resto de medidas destinadas a compensar los efectos de la insularidad y extrapeninsularidad existentes.
Se deroga además el Real Decreto-ley 11/2007, del 7 de diciembre, por el que se detrae de la retribución de la actividad de producción de energía eléctrica el mayor ingreso derivado de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. La derogación se hace necesaria para adaptar el marco retributivo del sector eléctrico a un modelo de negocio en el que el coste de generación ya no es objeto de liquidación en la Comisión Nacional de Energía y se hace coincidir con la entrada en vigor de la tarifa de último recurso el 1 de julio de 2009.
Finalmente, la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 21 de abril de 2009, en el recurso contencioso-administrativo n.º 162/2007, anula el Real Decreto 1068/2007, de 27 de julio, por el que se regula la puesta en marcha del suministro de último recurso en el sector del gas natural. En consecuencia, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, procede designar a los comercializadores de último recurso de gas natural con objeto de garantizar la continuidad del suministro de los consumidores acogidos al suministro de último recurso.
Asimismo el cumplimiento de la Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo, de 14 de febrero de 2008, en el asunto C-274/06 (Comisión contra el Reino de España), exige adoptar las medidas necesarias y urgentes no sólo para la derogación de la disposición adicional vigésimo séptima de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, sino para la declaración de pérdida de efectos de las posibles condiciones impuestas en su aplicación.
La adopción del conjunto de medidas descritas anteriormente reúnen las características de extraordinaria y urgente necesidad exigidas por el artículo 86 de la Constitución. Extraordinaria y urgente necesidad derivadas de las razones ya mencionadas de protección a los consumidores y garantía de la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, y cuya vigencia inmediata es imprescindible para que la modificación normativa pueda tener la eficacia que se pretende.