Decreto-ley 16/2019, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso a las energías renovables

Esta norma tiene como objeto:

a) Adoptar medidas urgentes para hacer frente a la situación de emergencia climática mediante una transición ecológica y energética que permita alcanzar en el más breve plazo posible los objetivos fijados en la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático.

b) Modificar el Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, para facilitar y simplificar la implantación de las instalaciones para el aprovechamiento de la energía solar y eólica.

c) Determinar los requisitos para la autorización de las instalaciones de producción de energía eólica y de energía solar fotovoltaica; definir los criterios energéticos, ambientales, urbanísticos y paisajísticos que deben regir su implantación, y simplificar el procedimiento administrativo aplicable para su autorización.

La Generalidad de Cataluña, haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 111 del Estatuto de autonomía de Cataluña en materia de protección del medio ambiente, aprobó la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático.

La competencia sobre la protección del medio ambiente se configura como una competencia compartida donde corresponde al Estado español la determinación de la normativa básica (artículo 149.1.23 de la Constitución). Esta normativa básica, sin embargo, no puede tener una extensión tal que impida a la Generalidad establecer políticas propias en este ámbito o que vacíe de contenido la competencia autonómica, principio que ha sancionado reiteradamente el Tribunal Constitucional y que recoge el artículo 111 del Estatuto de autonomía de Cataluña. Este principio delimita el alcance de lo que se debe entender por normativa básica.

Sin embargo no se puede desconocer que el cambio climático, por su carácter complejo y transversal, incide también en otros ámbitos sectoriales. Este carácter transversal, reconocido expresamente por el artículo 46.3 del Estatuto, determina que la acción de los poderes públicos para hacer frente al cambio climático se debe desarrollar por medio de otros títulos competenciales que aluden a materias que se pueden ver afectadas por la lucha contra el cambio climático. Áreas y ámbitos como la energía, la vivienda, el urbanismo, la movilidad o los sectores industriales, se verán afectados de una manera u otra.

El artículo 133 del Estatuto otorga a la Generalidad la competencia compartida en materia de energía, competencia que incluye, en todo caso, el fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética. A estos efectos es necesario destacar la importancia de la energía en el conjunto de emisiones de gases de efecto invernadero en Cataluña. Así, según datos de 2017, el conjunto del ciclo energético (producción, transformación, transporte, distribución y consumo de energía) representa el 72% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero y el 87% de las emisiones de dióxido de carbono. Estos datos muestran que para abordar la lucha contra las causas del cambio climático son clave las políticas energéticas de generación y distribución, y los modelos de consumo.

La actividad legislativa y reglamentaria posterior a la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático, se ha orientado a poner en marcha instrumentos ya previstos en esta Ley y a regular nuevas herramientas jurídicas para dar respuesta a la emergencia climática.

Los instrumentos ordinarios que ofrece la legislación en materia de medio ambiente, energía, y también de urbanismo, se muestran insuficientes para resolver la situación extrema a la que se ha llegado. Estos instrumentos se tienen que reforzar, redefinir o ampliar de manera urgente con el fin de encarar la emergencia climática con varios elementos que permitan, en conjunto, incrementar de manera efectiva la producción de energía mediante energías renovables y otras medidas que permitan reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

Las previsiones del presente Decreto-ley emanan, al mismo tiempo, de diferentes mandatos del Parlamento de Cataluña, como la Moción 103/XII, sobre el plan de acción de los departamentos ante la emergencia climática; la Moción 104/XII, sobre la crisis ecológica y los conflictos ambientales y territoriales; la Moción 67/XII, sobre la salvaguardia del patrimonio natural, la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático; la Moción 6/XII, sobre la transición energética; la Moción 119/XII, sobre la emergencia climática; la Moción 145/XII, sobre la emergencia climática, y la Resolución 546/XII, sobre la orientación política general del Gobierno.

La urgencia de las medidas a las que hace referencia el presente Decreto-ley resulta del análisis del contexto sobre el cual actúa, fundamentalmente sobre la necesidad de incrementar la generación de energías de origen renovable y la reducción de gases de efecto invernadero.

El Pacto Nacional para la Transición Energética (PNTE), aprobado por Acuerdo del Gobierno el 31 de enero de 2017 y que cuenta plenamente con el apoyo político y de la sociedad civil por el proceso participativo llevado a cabo durante su elaboración, constituye el nuevo marco de desarrollo de la política energética catalana para hacer frente a los retos de la emergencia climática en los próximos años.

Así, el PNTE presenta un nuevo escenario que va más allá del objetivo de reducir el consumo de combustibles fósiles y la contribución de la energía nuclear, y plantea un nuevo escenario de cierre y abandono de estas fuentes energéticas, recogiendo el objetivo específico de alcanzar un sistema energético con energías cien por cien renovables, fundamentalmente de proximidad, desnuclearizado y neutro en emisiones de gases de efecto invernadero en el horizonte 2050, tal y como se fija en los artículos 2 y 19 de la mencionada Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático.

La planificación territorial y los requerimientos ambientales deben ser coherentes con el aprovechamiento energético de los recursos naturales renovables y, al mismo tiempo, tienen que facilitar la ejecución de los proyectos a los agentes interesados. La acción coordinada de la Administración de la Generalidad, la participación de los actores territoriales –especialmente de la Administración local– y, en general, de la sociedad civil, serán imprescindibles para conseguir verdaderamente un sistema eléctrico catalán fundamentado totalmente en las energías renovables.

El PNTI plantea un nuevo modelo energético más democrático, participativo y de generación renovable distribuida donde la ciudadanía y las personas consumidoras deben situarse en el centro. Así, en el nuevo modelo energético propuesto, la ciudadanía y las empresas pasan a ser consumidoras activas con la posibilidad de poder consumir, generar, almacenar y vender energía eléctrica al mismo tiempo que gestionan su consumo. El nuevo modelo tiene que permitir la agrupación y participación de estos productores/consumidores en comunidades locales de energía o como agregadores de energía. En el mismo sentido debe fomentarse la participación de la ciudadanía, las empresas y las administraciones locales en los proyectos energéticos que se implanten en el territorio.

Con respecto a la energía solar, vista su modularidad, su maduración tecnológica y la caída muy significativa de los costes, debe tener la consideración de herramienta principal en el cumplimiento de los objetivos del Pacto Nacional para la Transición Energética de de las personas consumidoras, ya que les permite ser, a la vez, generadoras de energía y participar en el mercado energético.

El camino es largo y hay mucho trabajo todavía por hacer: mientras la intensidad energética final de Cataluña ha disminuido casi un 21,5% en el periodo 2005-2017, el desarrollo de las energías renovables sólo ha llegado a aportar un 8,5% de la demanda final de energía en el año 2017, lejos del 20% que marca la UE para el año 2020. La energía nuclear continua representando más de la mitad de la producción eléctrica de Cataluña y el sector transporte, que supone el 42,9% del consumo de energía final de Cataluña en el año 2017, sigue basándose mayoritariamente en combustibles derivados del petróleo. En conjunto, el consumo de combustibles fósiles y nucleares, sobre los cuales se fundamenta nuestro modelo energético actual, representa más del 90% del consumo de energía primaria de Cataluña.

En el año 2017 el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático, con el fin de alcanzar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, hacer frente a la vulnerabilidad derivada de los impactos del cambio climático y favorecer la transición hacia una economía neutra en emisiones de CO2, competitiva, innovadora y eficiente en el uso de los recursos.

La Ley 16/2017, del 1 de agosto, recogió los criterios del Pacto Nacional para la Transición Energética de Cataluña. En concreto, estableció como objetivos reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en un 40% en 2030, en un 65% en 2040 y en un 100% en 2050 y, entre sus finalidades específicas, incluyó en su artículo 2.2 la de contribuir a la transición hacia una sociedad donde el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo, con un sistema energético descentralizado y con energías cien por cien renovables, fundamentalmente de proximidad, con el objetivo de conseguir un modelo económico y energético no dependiente de los combustibles fósiles ni nucleares en el año 2050. Los objetivos numéricos indicados fueron declarados inconstitucionales por la Sentencia del Tribunal Constitucional 87/2019, de 20 de junio.

El marco descrito en los puntos anteriores fue completado el pasado 14 de mayo de 2019 con la aprobación por parte del Gobierno de la Declaración de emergencia climática.

El informe del Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC, octubre 2018), sobre la importancia de no rebasar el límite de los 1,5 ºC de incremento de la temperatura media anual del planeta respecto de la época preindustrial, constituye una nueva alerta de la comunidad científica sobre la urgencia de actuar de manera decidida frente al cambio climático, y establece la necesidad de reducir las emisiones globales en torno al 45% el año 2030 respecto de los niveles de 2010 y alcanzar unas emisiones netas nulas para 2050. Igualmente, el último informe publicado de la Plataforma Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES-2019) alerta también de la situación de declive sin precedentes en que se encuentra la naturaleza del planeta y la aceleración del ratio de extinción de especies.

La Generalidad de Cataluña, ante la nueva alerta dada por la comunidad científica y viendo con preocupación los impactos que el cambio climático tiene y tendrá en Cataluña y en todo el planeta, entendió que era necesario tomar una mayor conciencia del riesgo que representa. De hecho, aparte de los efectos evidentes sobre los ecosistemas, los efectos previsibles del cambio climático pueden perjudicar notoriamente nuestra economía productiva, desde la afectación negativa en el funcionamiento y el mantenimiento de muchas infraestructuras a importantes alteraciones de los entornos donde se desarrollan actividades con demandas intensivas de agua o de energía. La afectación sobre la salud humana es otro elemento de especial preocupación, ya que el excesivo consumo de combustibles fósiles, en especial por el transporte en los ámbitos urbanos, además de agravar el efecto invernadero por sus emisiones de CO2, también contribuye a incrementar los niveles de NOx y PM10 a la atmósfera.

Al mismo tiempo, las políticas climáticas que plantean la necesidad de una transición energética también se ven como una oportunidad de modernización económica y social de Cataluña, expresada tanto en el PNTE como en la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático.

En definitiva, la situación descrita plantea una serie de retos de enorme complejidad que el Gobierno de Cataluña afrontó el 14 de mayo de 2019 declarando formalmente la emergencia climática, uniéndose así a las instituciones políticas de todo el mundo que ya la habían declarado e impulsando la consecución de los objetivos en materia de mitigación establecidos en la Ley 16/2017, del cambio climático. Con esta finalidad, el Gobierno asumió los siguientes compromisos:

Adoptar las medidas de simplificación administrativa necesarias para eliminar los obstáculos que puedan poner en peligro la consecución de los objetivos en materia de mitigación del cambio climático y transición energética.

Incrementar los incentivos y priorizar las políticas y los recursos públicos destinados a la necesaria transición hacia un modelo energético cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado, neutro en emisiones de gases de efecto invernadero, que reduzca la vulnerabilidad del sistema energético catalán y garantice el derecho al acceso a la energía como bien común, como fija la Ley 16/2017, del cambio climático.

Priorizar, en las políticas públicas, las opciones con menor impacto climático y mayor contribución a la adaptación a las condiciones derivadas del cambio climático.

Adoptar las medidas necesarias para parar la preocupante pérdida de biodiversidad y promover la recuperación de los ecosistemas.

Identificar y acompañar los sectores de la economía que tienen que hacer una transición, sea para adaptarse a las nuevas condiciones derivadas del cambio climático, sea para transformarse en actividades de bajas emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), en un marco general de apuesta por la economía circular y de creación de puestos de trabajo verdes.

Adoptar las medidas encaminadas a reducir la vulnerabilidad de aquellos sectores sociales más sensibles a los impactos del cambio climático y a aquellos otros a los cuales esta transición puede afectar en mayor grado.

Asumir un modelo de movilidad urbana basado, por una parte, en el transporte público, en el vehículo compartido y en los modos de micromovilidad y, por otra, en vehículos de emisión cero.

Declarar instalaciones de interés territorial estratégico las instalaciones fotovoltaicas que utilicen sistemas de captación de energía fotovoltaica avanzados y eficientes.

Elaborar, conjuntamente entre el Departamento de Territorio y Sostenibilidad y el Departamento de Empresa y Conocimiento, una estrategia territorial para la implantación de las instalaciones de energía renovable, fundamentalmente eólica y fotovoltaica, necesarias para desarrollar la transición energética en Cataluña y cumplir con los objetivos de la Ley 16/2017, del cambio climático, en materia de energía.

Instar al Parlamento a celebrar cada año un pleno monográfico sobre el cambio climático y su afectación en Cataluña y sobre las medidas de mitigación y adaptación que el Gobierno adopte, en especial las asociadas a la transición energética.

Revisar la legislación catalana vigente con la finalidad de detectar aquellas normas que favorezcan la emisión de gases de efecto invernadero o dificulten combatir los efectos del cambio climático.

En este marco global normativo de la Generalidad de Cataluña y con la voluntad de acelerar el desarrollo de los instrumentos de la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del cambio climático, se elabora el presente Decreto-ley de medidas urgentes con el fin de hacer frente a la emergencia climática.

El presente Decreto-ley se estructura en cuatro capítulos.

El capítulo 1 contiene las disposiciones generales.

El capítulo 2 recoge, de forma esencial, la modificación y precisión sobre diferentes puntos recogidos en la Ley 16/2017, del cambio climático, en aspectos como los objetivos de utilización de las energías renovables en Cataluña, la irrupción de la movilidad eléctrica en el sector del transporte, el aprovechamiento del potencial de energías renovables en los puertos, o la limitación de la obtención de gas y/o petróleo mediante la fracturación hidráulica (fracking).

El capítulo 3 regula las medidas que, en relación con el objeto del Decreto-ley, requieren la modificación del Texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto. Consta de un artículo, el 5, que se divide en diez apartados. Son medidas cuya esencia se sitúa en los nuevos artículos que se añaden a la Ley de urbanismo, el 9 bis y el 48 bis. El resto de modificaciones de la Ley de urbanismo son subsidiarias de estos nuevos artículos para facilitar su interpretación sistemática.

El nuevo artículo 9 bis regula dos supuestos en materia de los usos del suelo y de las construcciones que son de aplicación directa, es decir, que no precisan la adaptación del planeamiento urbanístico vigente para que sean aplicables en los términos legalmente establecidos. El apartado 1 de este artículo contiene una medida para facilitar la implantación de instalaciones de aprovechamiento de la energía solar sobre las cubiertas de las construcciones y los espacios de las parcelas urbanas no ocupados por las construcciones en determinadas condiciones, sin que las determinaciones urbanísticas de los planes, vigentes o futuras, sean un obstáculo.

El apartado 2 del mismo artículo recoge, en esencia, un supuesto regulado en parte en los apartados 3 y 4 del artículo 97 de la Ley de urbanismo, en materia de servicios comunes de los edificios, que se derogan. En coherencia con el objeto del Decreto-ley este supuesto se amplía con otro regulado en la legislación en materia de suelo, relativo a las instalaciones que tienen por objeto reducir la demanda energética de los edificios. Con una diferencia sustancial respecto del precedente regulado en el artículo 97 de la Ley de urbanismo, en estos casos tampoco es exigible la adecuación del planeamiento urbanístico vigente para que las instalaciones a las que hace referencia se puedan implantar de acuerdo con el proyecto autorizado. En este sentido, son normas aplicables directamente mientras sean compatibles con las normas que protejan el patrimonio cultural y el resto de bienes protegidos por el planeamiento urbanístico de conformidad con el artículo 71 y concordantes de la mencionada Ley de urbanismo.

El nuevo artículo 48 bis, por remisión al nuevo apartado 5 bis del artículo 34, habilita los proyectos de actuación específica en suelo no urbanizable para implantar directamente infraestructuras relativas a los servicios técnicos a los que hace referencia, que forman parte del sistema urbanístico de equipamientos comunitarios, cuando el planeamiento territorial y urbanístico no las prevé o, aunque las prevé, no las regula detalladamente. Supuestos en los que no es exigible para la formulación y autorización del proyecto la modificación del planeamiento urbanístico, ni aprobar un plan especial urbanístico autónomo o de desarrollo, tanto si se trata de una infraestructura de interés general como de interés local.

Conviene advertir que, aunque la finalidad primera del nuevo artículo es facilitar la implantación de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables y de las redes de transporte y de distribución de esta energía, se ha optado por extender esta medida a otras infraestructuras de servicios técnicos cuya necesidad no siempre es fácil de prever desde el planeamiento urbanístico con la antelación suficiente. Se trata en definitiva de infraestructuras en supuestos donde su implantación es necesaria en suelo no urbanizable, admisibles siempre que las leyes no impidan la actuación o no esté prohibida expresamente por el planeamiento territorial y urbanístico en razón de los terrenos afectados y, en consecuencia, conviene considerar que el proyecto de actuación específica es el instrumento jurídico idóneo y suficiente para autorizar su implantación en los mencionados casos, después de valorar las diferentes alternativas posibles cuando sea exigible la evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la legislación en la materia.

Finalmente, el capítulo 4 hace referencia a la simplificación de la regulación de las instalaciones de producción de energía eléctrica proveniente de energía eólica o solar fotovoltaica y quiere dar respuesta a la parálisis de facto que ha experimentado la implantación de la energía eólica en Cataluña, estancada en una potencia instalada de 1270 MW cuando, a raíz de los trabajos de prospectiva energética, habría que multiplicar por diez esta cifra para alcanzar un modelo energético cien por cien renovable en el horizonte de 2050.

La disposición adicional primera contiene una modificación del Texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña, aprobado por el Decreto legislativo 3/2003, de 4 de noviembre dirigida a facultar a la Administración hidráulica de la Generalidad de Cataluña para poder intervenir de manera inmediata en la parte catalana de las cuencas compartidas para prevenir o reparar daños al dominio público hidráulico en caso de que se produzcan episodios extremos como lluvias torrenciales, inundaciones o desbordamientos, contribuyendo a garantizar la seguridad de las personas y los bienes. Así, puede ejecutar directamente o colaborar con otras administraciones en actuaciones de prevención y reparación de los daños en el dominio público hidráulico que se deriven de este tipo de episodios excepcionales, cuyo carácter extremo y severidad se aprecia como una manifestación o consecuencia del cambio climático.

Descargar aquí el Decreto-ley 16/2019, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso a las energías renovables.