Dictamen 26/2015, de 29 de diciembre, sobre el Real decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo.
El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, de los consejeros Eliseo Aja, Marc Carrillo y Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, y de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia, Joan Ridao Martín y Carles Jaume Fernández ha acordado emitir el siguiente
DICTAMEN
Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo (BOE núm. 243, de 10 de octubre de 2015).
ANTECEDENTES
1. El día 15 de diciembre de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, del mismo día (Reg. núm. 5084), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.b y 31.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 15 de diciembre de 2015, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución española y al Estatuto de autonomía de Cataluña de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 19, 20, 21 y 22, las disposiciones adicionales primera, segunda y novena, así como la disposición final sexta del Real decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 1 de diciembre de 2015, había formulado el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado en relación con el Real decreto mencionado. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen.
El órgano solicitante pide de este Consell el dictamen, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara plantear un conflicto de competencia.
2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 17 de diciembre de 2015, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen, de acuerdo con los artículos 23 a 25 de su Ley reguladora. Se designó ponente al vicepresidente señor Pere Jover Presa.
3. En la misma sesión, de conformidad con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.
4. En fecha 22 de diciembre de 2015, se recibió en el Registro del Consell (Reg. núm. 5090) un escrito enviado por la consejera de Gobernación y Relaciones Institucionales, de la misma fecha, que adjuntaba, como documentación complementaria elaborada por el Departamento de Empresa y Empleo, un informe y una nota sobre el Real decreto 900/2015, así como una explicación de las características de las instalaciones que se regulan.
5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 29 de diciembre de 2015.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Primero. El objeto del Dictamen
Como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña solicita de este Consell que emita dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía del Real decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo (en adelante, RD 900/2015 o Real decreto).
Con el fin de delimitar con precisión el objeto del presente Dictamen es necesario que hagamos una breve explicación del contexto normativo en que se dicta el Real decreto y de su contenido. A continuación, mencionaremos los preceptos solicitados y resumiremos los argumentos que utiliza el Gobierno para fundamentar sus dudas. Y finalmente, para cerrar este fundamento jurídico, indicaremos la estructura que adoptará el Dictamen a fin de dar una respuesta adecuada a las cuestiones que plantea la solicitud.
1. Con respecto al contexto normativo, debemos partir de que el Real decreto 900/2015 regula las condiciones administrativas, técnicas y económicas del autoconsumo de energía eléctrica en el marco, como expone el apartado II del preámbulo, de una evolución gradual del modelo anterior de producción de electricidad centralizado a otro modelo donde la generación de energía eléctrica distribuida comience a integrarse de una manera eficaz en la red. El mismo apartado destaca, como méritos del nuevo modelo, la reducción de pérdidas de energía como consecuencia de su transporte (en la medida en que las instalaciones de generación se encuentran cerca de los puntos de consumo) y la minimización del impacto en el entorno. Por otro lado, y dado que generalmente estamos ante instalaciones de pequeña potencia, no puede obviarse que suele tratarse de energía procedente de fuentes renovables, y especialmente de energía solar fotovoltaica, que tuvo un gran desarrollo en el Estado español como consecuencia de las decisiones políticas tomadas en su momento.
Esta promoción de las fuentes renovables constituye precisamente el objeto de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, y se ha llevado a cabo en el ordenamiento español mediante medidas de carácter económico y de otro tipo, como la prioridad de acceso y conexión a la red que se reconoce a sus productores en el artículo 26.2 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre del sector eléctrico (en adelante, LSE). Como expone el primer párrafo del preámbulo de la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, por la que se establece la regulación de la garantía del origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, «[l]a promoción de la electricidad generada a partir de las fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia es un objetivo prioritario para la Unión Europea y sus Estados miembros, por razones de seguridad y diversificación del suministro de energía, de protección del medio ambiente y de cohesión económica y social. Además, la explotación de las fuentes de energía renovables puede ser fuente de empleo local, tener repercusiones positivas en la cohesión social, contribuir a la seguridad del aprovisionamiento y contribuir a hacer posible el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático».
Estrictamente sobre el autoconsumo de energía eléctrica, encontramos en el derecho comunitario los artículos 6, 7 y 9 de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, que, interpretados de forma conjunta, imponen a los edificios nuevos (a partir del año 2021 en general, y del 2019 en el sector público) y fomentan en los existentes la producción de energía a través de fuentes renovables o de cogeneración, a fin de que su consumo sea casi nulo.
Respecto al derecho comparado, el primer párrafo del anexo I del Informe de 8 de julio de 2015, de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, sobre el Proyecto de real decreto que examinamos, señala que «en numerosas jurisdicciones fuera de España se ha desarrollado asimismo normativa para regular y, en su caso, promover el desarrollo de instalaciones en régimen de autoconsumo, en ocasiones mediante esquemas que permiten la compensación de saldos no instantáneos (el habitualmente llamado balance neto)». Como se observa en los ejemplos recogidos en dicho anexo, en algunos casos esta producción para el autoconsumo deberá obtenerse necesariamente de fuentes renovables o de cogeneración y en otros se establece un trato más favorable, si tiene este origen, respecto a las cuotas o tasas que se imputan a la producción para el autoconsumo.
Entrando ya en el ordenamiento español, el precedente inmediato de la regulación con rango de ley sobre el autoconsumo eléctrico lo encontramos en el artículo 9 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, que fue reformado en varias ocasiones, y que incorporaba, entre los sujetos susceptibles de desarrollar actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, los denominados «autoproductores». Asimismo, la disposición adicional vigésima séptima, añadida a esta Ley por el Real decreto ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, preveía la creación del Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica -en adelante, RAAEE-, cuya organización debía regularse reglamentariamente.
En este marco legal, la disposición adicional segunda del Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, encargó al ministro del ramo la elevación al Gobierno de una propuesta de real decreto que regulara el autoconsumo, encargo que dio lugar a dos sucesivas propuestas de real decreto que no llegaron a promulgarse, pero que fueron objeto de los informes 3/2012, de 28 de marzo, y 19/2013, de 4 de septiembre, de la Comisión Nacional de Energía.
Finalmente, se aprobó la LSE, que establece, en el artículo 9, los criterios fundamentales que debe respetar el Real decreto objeto de este Dictamen. El mencionado artículo, en su primer apartado, define el autoconsumo y diferencia cuatro modalidades. En el segundo apartado precisa que las instalaciones que estén conectadas total o parcialmente al sistema eléctrico quedarán sujetas a la LSE y a su normativa de desarrollo, lo que implica, según se establece en el tercer apartado, contribuir a los costes y servicios del sistema, aunque el Gobierno puede reducir los peajes, cargos y costes aplicables en los sistemas no peninsulares. El cuarto apartado hace obligatoria la inscripción al RAAEE y atribuye al Gobierno la regulación de la organización y el procedimiento de inscripción y comunicación de datos. Y el quinto apartado habilita también al Gobierno para determinar las condiciones administrativas y técnicas para la conexión a la red de estas instalaciones y para establecer las condiciones económicas para que las instalaciones de la segunda modalidad (consumidores asociados a una instalación de producción, inscrita como tal, conectada al interior de su red) vendan al sistema la energía no autoconsumida. Este artículo fue objeto, junto con otros, del DCGE 7/2014, de 27 de febrero, y de los recursos de inconstitucionalidad núm. 1820-2014 y 1908-2014, promovidos, respectivamente, por el Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat. Asimismo, ha sido reformado recientemente por el Real decreto ley 9/2015, de 10 de julio, de medidas urgentes para reducir la carga tributaria soportada por los contribuyentes del impuesto sobre la renta de las personas físicas y otras medidas de carácter económico, que ha habilitado al Gobierno para aligerar la contribución económica al sistema de las instalaciones de la primera modalidad (las que no están dadas de alta como productores) en caso de que sean de baja tensión y no superen los 10 kW de potencia.
2. En este contexto se dicta el RD 900/2015, que consta de veinticinco artículos, diez disposiciones adicionales, diez disposiciones transitorias, una disposición transitoria, siete disposiciones finales y cuatro anexos.
Su parte articulada tiene la estructura siguiente: el título I (arts. 1 a 3) describe su objeto (art. 1) y ámbito de aplicación (art. 2) y define varios conceptos utilizados en el Real decreto (art. 3); el título II (arts. 4 a 6) clasifica en dos tipos las modalidades de autoconsumo (art. 4), impone los requisitos generales de cada uno de estos tipos de autoconsumo (art. 5) y precisa sus reglas respecto a la calidad del servicio (art. 6); el título III (arts. 7 a 10) describe el régimen jurídico de estos dos tipos de autoconsumo y detalla el procedimiento de conexión y acceso (art. 7), los contratos de acceso (art. 8), los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución que deben satisfacer los titulares de instalaciones del tipo 2 (art. 9) y los contratos de suministro de los dos tipos de instalaciones (art. 10); el título IV (arts. 11 a 15) está dedicado a los requisitos de medida y gestión de la energía; el título V (arts. 16 a 18) concreta los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, y los cargos aplicables al autoconsumo, y, por último, el título VI (arts. 19 a 25), intitulado «Registro, inspección y régimen sancionador», describe el RAAEE (art. 19), quién debe inscribirse en él (art. 20) y mediante qué procedimiento (art. 21), la modificación y cancelación de estas inscripciones (art. 22) y la publicidad y tratamiento de sus datos (art. 23), así como la inspección del cumplimiento de las condiciones económicas del autoconsumo (art. 24) y el régimen sancionador aplicable (art. 25).
De la parte final destacan, a efectos de nuestro Dictamen, las disposiciones adicionales primera, segunda y novena, que tienen como objeto, respectivamente, las instalaciones de cogeneración asociadas a un consumidor, los vertidos a la red de energía eléctrica para consumidores que implanten sistemas de ahorro y eficiencia, y la supervisión y evaluación del desarrollo de las modalidades de autoconsumo, y la disposición final sexta, que fundamenta competencialmente el Real decreto.
3. La solicitud de dictamen del Gobierno pide a este Consell que se pronuncie sobre los artículos 1, 2, 4 a 8 y 19 a 22; sobre las disposiciones adicionales primera, segunda y novena, y sobre la disposición final sexta del RD 900/2015. Los motivos que fundamentan las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad alegados, tal como se exponen en la propia solicitud y en el requerimiento de incompetencia dirigido al Gobierno del Estado, son, en síntesis, los siguientes:
Por un lado, se afirma que el elemento que caracteriza el autoconsumo es que la instalación de generación se encuentra en el lugar donde se realiza el consumo, lo que significa que la energía se produce y consume en el territorio de Cataluña, y, además, se destaca que la gran mayoría de estas instalaciones están conectadas a la red de distribución. De conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 133 EAC, la competencia de la Generalitat en materia de energía eléctrica es especialmente intensa cuando afecta a esta red de distribución, y por ello la Generalitat, como afirma el requerimiento de incompetencia (pág. 5), ha asumido «la competencia de regulación de la actividad de distribución que se lleva a cabo en el territorio de Cataluña, como principal conocedora de las características de esta red en su territorio, así como titular de la competencia para autorizar estas instalaciones, inspeccionarlas y controlarlas». Funciones todas ellas que el Real decreto cuestionado atribuye indebidamente al Estado.
Y, por otro, se defiende que el título competencial ex artículo 149.1.13 CE, mencionado en la disposición final sexta con carácter general, únicamente puede amparar las determinaciones que regulan el régimen económico del autoconsumo (es decir, la participación de los sujetos titulares de las instalaciones en la financiación de los costes y servicios del sistema eléctrico, y materias conexas); pero no, en cambio, la regulación relativa a las condiciones administrativas y técnicas de estas instalaciones ni cuestiones similares, en las que el Estado no puede ir más allá del establecimiento de las directrices de la actividad de distribución, ya que dicha regulación, conforme al canon de constitucionalidad expuesto, corresponde a la Generalitat de Cataluña.
Así pues, la petición considera que las disposiciones del Real decreto que no regulan el régimen económico del sistema eléctrico (en particular, arts. 4 a 8) van más allá del ámbito reconocido al Estado, en gran medida por su contenido detallista o referido a cuestiones de mera configuración técnica, lo que supone una vulneración del concepto material y formal de las bases. Y también entiende que se produce una vulneración de las competencias de la Generalitat cuando se atribuyen a la Administración general del Estado funciones de registro y autorizaciones que, visto su carácter de actos de ejecución (arts. 19 a 22 y disp. ad. primera.6, segunda.1 y novena), deberían ser realizadas por la Administración de la Generalitat.
4. Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas en la solicitud, en el fundamento jurídico segundo expondremos la distribución de competencias aplicable a la materia regulada por el Real decreto, partiendo de la invocación hecha en la disposición final sexta a los dos mencionados títulos estatales y de la alegación del artículo 133 EAC contenida en la solicitud de dictamen. Seguidamente, en el fundamento jurídico tercero, resolveremos, de conformidad con el expresado marco constitucional y estatutario, las dudas planteadas por el escrito de solicitud respecto a cada uno de los preceptos cuestionados.
Segundo. El marco constitucional y estatutario de competencias aplicable al régimen de energía
Según la disposición final sexta («Título competencial»), el Real decreto que dictaminamos se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13 y .25 CE, que atribuye al Estado la competencia para determinar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético. Por su parte, la solicitud de dictamen enviada por el Gobierno invoca este mismo artículo 149.1.25 CE, así como el artículo 133 EAC (energía y minas). También considera vulnerado en algún precepto específico el artículo 149.1.22 CE, sobre la competencia del Estado para autorizar instalaciones eléctricas únicamente cuando su aprovechamiento afecte a otra comunidad o cuando el transporte de energía salga del ámbito territorial de Cataluña.
1. El contenido de los preceptos del Real decreto que son objeto de este Dictamen nos indica, ciertamente, que los títulos competenciales aplicables de manera prevalente y casi exclusiva son los anteriormente citados sobre energía: artículos 149.1.25 CE y 133.1, .2 y .3 EAC. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre el alcance de la competencia estatal en esta materia, en particular en las STC 223/2000, de 21 de septiembre, y 181/2013, de 23 de octubre, entre otras. Asimismo, nuestros dictámenes 7/2014 (FJ 2.4); 20/2014, de 10 de septiembre (FJ 2.3), y 26/2014, de 18 de diciembre (FJ 3.2.C) contienen una exposición completa de esta doctrina. Nos remitimos a ellos, sin perjuicio de las consideraciones que haremos a continuación, directamente relacionadas con las cuestiones que deberemos tratar en este Dictamen.
Así, respecto a la competencia estatal sobre la determinación de las bases en materia de energía eléctrica, el Tribunal Constitucional ha reconocido la naturaleza de básicas de algunas submaterias, tal como recordábamos en el DCGE 7/2014, dictado precisamente sobre la LSE:
«A los efectos de nuestro Dictamen, y en relación con los diferentes ámbitos materiales que conforman la regulación del sector eléctrico y sobre los que se proyecta la competencia básica estatal, la doctrina constitucional incluye la determinación de los sujetos del sistema eléctrico, la fijación de las principales directrices de las actividades destinadas al suministro de energía, la planificación eléctrica y, de forma muy especial, la determinación de un régimen económico uniforme para todo el territorio español (incluyendo los actos de naturaleza ejecutiva) y la garantía de la seguridad y la calidad del suministro (STC 18/2011, FJ 8; 4/2013, de 17 de enero, FJ 5).» (FJ 2.4)
Como veremos posteriormente, cuando analicemos el alcance de los artículos expresamente citados en el escrito de solicitud, dos de estos ámbitos materiales son especialmente relevantes a los efectos de nuestro pronunciamiento: la determinación de los sujetos del sistema eléctrico y la garantía de la seguridad y de la calidad del suministro.
También debemos recordar dos exigencias suplementarias que se añaden al concepto material de bases expuesto. La primera es la que ha sido definida como «concepción formal», según la cual las bases deben ser reguladas por instrumentos normativos con rango de ley. El Tribunal Constitucional ha justificado esta concepción formal en la necesidad de observar «las imprescindibles garantías de certidumbre jurídica», añadiendo la exigencia que «la propia Ley declare expresamente el alcance básico de todas o parte de sus normas o, al menos, permita inferir esta condición de las mismas sin especial dificultad» (por todas, STC 13/1989, de 26 de enero, FJ 3). Posteriormente, deberemos volver sobre esta cuestión cuando examinemos la disposición final sexta del Real decreto.
En cambio, la posibilidad de que las bases estén contenidas en instrumentos normativos de naturaleza reglamentaria ha sido considerada como una excepción a la regla antes mencionada, solo aceptable con determinados requisitos. En la práctica, la jurisprudencia constitucional ha interpretado a menudo estos requisitos de modo muy amplio. No los expondremos, ya que la solicitud del Gobierno no cuestiona la utilización del instrumento del Real decreto en el caso que examinamos.
La segunda de las exigencias, que sí que presenta un especial interés para nuestro Dictamen, se refiere a los supuestos en los que la norma atribuye a la Administración del Estado la adopción de actos de ejecución que, por lo tanto, tienen carácter de básicos. Esta posibilidad ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional como una «dispensa excepcional», solo admisible en supuestos específicos y determinados.
En primer lugar, cuando esta atribución es imprescindible para garantizar los objetivos que pretende la normativa básica que se ejecuta, porque es complemento necesario para su preservación. Es decir, «medidas indispensables para la preservación de lo básico o para garantizar la consecución de los fines inherentes a la regulación básica» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 4). Un caso típico de este supuesto en materia de energía eléctrica es el de las medidas ejecutivas sobre garantía de la seguridad y calidad del suministro (STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 4 y 5).
Y, en segundo lugar, cuando la naturaleza de los actos de ejecución no permite su gestión descentralizada de forma adecuada y eficaz, o cuando esta excepción venía impuesta por una situación de transición (STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6).
En el resto de casos, la función ejecutiva deberá corresponder a las comunidades autónomas, más aún si la normativa estatal fija criterios y parámetros suficientes que eviten una aplicación que, por su discrecionalidad, podría ser discriminatoria entre los ciudadanos de las diversas zonas del territorio del Estado (DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3.3, y STC 223/2000, FJ 10 a 15).
2. La Generalitat ha asumido sus competencias en materia de energía eléctrica conforme a lo previsto en el artículo 133 EAC. En lo que ahora interesa, solo trataremos el primer apartado de este artículo.
A) Como se trata de una competencia compartida, la parte más importante es la regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía (letra a) y de distribución de energía (letra b) del mencionado artículo 133.1 EAC. Esta función debe incluir tanto el ejercicio de la potestad legislativa como la reglamentaria, en el marco de las bases dictadas por el Estado.
El legislador estatutario dedicó un apartado específico a las actividades de distribución de energía, separándolas de las correspondientes a la producción, almacenaje y transporte, porque entendió que, en las primeras, las instalaciones eléctricas transcurren íntegramente por el territorio de Cataluña, y su aprovechamiento no afecta a ninguna otra comunidad, aspectos estos en los que no actúa la competencia del Estado ex artículo 149.1.22 CE. Lo que significa que, en el caso contrario (instalaciones en las que el aprovechamiento afecta a otra comunidad, o en las que el transporte de la energía sale del ámbito territorial de Cataluña), la Generalitat no tiene competencia propia de regulación, salvo las que puedan resultar de las funciones previstas en los apartados c (desarrollo de normas complementarias de calidad de los servicios de suministro) y d (fomento y gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética) del mismo artículo 133.1 EAC.
La determinación del supuesto fáctico indicado (instalaciones en las que el aprovechamiento afecta a otra comunidad, o en las que el transporte de la energía sale del ámbito territorial de Cataluña) es técnicamente muy difícil, excepto en los casos de redes locales no integradas en la red general, que son ciertamente inhabituales. En el DCGE 20/2014 (FJ 3.3) tratamos esta cuestión, con cita de la jurisprudencia constitucional aplicable. Sin embargo, en todo caso, no es este un problema que sea relevante para el análisis que ahora nos corresponde realizar, ya que, sea cuál sea el criterio o los criterios técnicos utilizados para resolverlo, lo que sí que podemos afirmar es que, por su propia naturaleza, el aprovechamiento de la energía producida en las instalaciones de autoconsumo reguladas en el Real decreto 900/2015 difícilmente afectará a otras comunidades autónomas, como ya habíamos dicho en el DCGE 7/2014 (FJ 3.2). En efecto, su potencia es limitada y, además, únicamente vierten a la red la energía excedentaria que no es consumida por la propia instalación y que, por consiguiente, previsiblemente será aprovechada en el ámbito local o de la red de distribución en la que está integrada.
B) Asimismo, la Generalitat ejerce sus funciones ejecutivas sobre el sector eléctrico de Cataluña de forma general, salvo en los casos excepcionales en que estas deban considerarse complemento imprescindible para garantizar la consecución de la finalidad inherente a la norma básica, como hemos dicho anteriormente. Dichas funciones comprenden las actividades de autorización, incluyendo las de inscripción y mantenimiento de registros y similares (a excepción de las que afectan a las instalaciones de alcance supraterritorial, antes mencionadas), y actividades de inspección y de control sobre todas las instalaciones existentes a Cataluña. Sobre estas últimas, nos remitimos a nuestro DCGE 20/2014, antes mencionado (FJ 3.2).
3. En cuanto a la invocación del primero de los títulos anteriormente citados, relativo a la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, consideramos que su incidencia es mínima, en la parte del Real decreto que es objeto de este Dictamen, por las razones que expondremos a continuación.
Ciertamente, la lectura del preámbulo, así como de los antecedentes de los que disponemos (en particular los incluidos en el Dictamen del Consejo de Estado y en la Memoria de análisis del impacto normativo), demuestra que los problemas de naturaleza económica han estado muy presentes en la elaboración del Real decreto y en la adopción de sus decisiones normativas.
Así, si bien el proemio de la norma reconoce los beneficios que presenta el nuevo concepto de generación distribuida para el sistema (apdo. II, tercer párr.), también recuerda indirectamente los efectos que puede tener sobre la sostenibilidad técnica y económica del modelo tradicional de producción y distribución de electricidad. Y, citando la LSE, afirma que la regulación del autoconsumo debe tener como finalidad «garantizar un desarrollo ordenado de la actividad, compatible con la necesidad de garantizar la sostenibilidad técnica y económica del sistema eléctrico en su conjunto» (apdo. I sexto párr.).
Por ello, como veíamos antes, el Real decreto impone a las instalaciones de autoconsumo los cargos y peajes propios del régimen económico del sistema eléctrico y otros nuevos: peajes de acceso a la red de transporte y distribución (arts. 9 y 16), cargos asociados a los costes del sistema eléctrico (art. 17) y cargo por otros servicios del sistema (art. 18). Este último es el denominado «cargo de respaldo» ya que, según leemos en el preámbulo, «[e]n el caso de un consumidor que pudiera estar acogido a una modalidad de autoconsumo, cuando su red se encuentre conectada al sistema, éste se beneficiará del respaldo que le proporciona el conjunto del sistema eléctrico aun cuando esté autoconsumiendo electricidad producida por su instalación de generación asociada, al contrario de lo que ocurriría si este consumidor se encontrara eléctricamente aislado del sistema» (apdo. II, décimo párr.).
Ahora bien, ninguno de los preceptos sobre los que deberemos pronunciarnos en este Dictamen tiene como objetivo la regulación de los aspectos económicos del sistema. Todo lo contrario, se dedican a la ordenación jurídica del sistema de autoconsumo, determinando los tipos de instalaciones y sus exigencias técnicas y los requisitos y sujetos que intervienen como productores o consumidores (arts. 4 y 5), así como el régimen jurídico de las instalaciones: procedimiento de conexión y acceso, relaciones con las empresas distribuidoras y comercializadoras, etc. (arts. 7 y 8). También deberemos tratar las reglas sobre la calidad del servicio (art. 6) y las funciones ejecutivas atribuidas a la Administración del Estado en materia de registro y autorizaciones de las instalaciones (art. 19 a 22 y disp. ad. primera.6, segunda.1 y novena).
Por lo tanto, entendemos que la invocación referida al artículo 149.1.13 CE es incorrecta en relación con los preceptos que acabamos de citar, y el Estado no puede ampararse en este título competencial para regularlos. No obstante, analizaríamos su posible incidencia, si procede, en el caso de que alguno de los preceptos solicitados contuviera determinaciones de naturaleza económica. Aunque, como hemos dicho en muchas ocasiones siguiendo la jurisprudencia constitucional, esta naturaleza no justifica per se la intervención del Estado ex artículo 149.1.13 CE, ya que «está sujeta al menos a dos requisitos: uno, «que se trate de una medida objetivamente de carácter económico» y no solo por su finalidad; y otro, «que la citada medida tenga relevancia para la economía general» o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4)» (DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2) o para la «ordenación de sectores económicos concretos» (STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 6.b).
Sobre esta y otras cuestiones relativas al alcance de este título competencial nos remitimos a la exposición efectuada en nuestros dictámenes 7/2014 (FJ 2.4) y 20/2014 (FJ 2.4), ambos referidos al sector eléctrico.
Tercero. El examen de la constitucionalidad y la estatutariedad de los preceptos solicitados
Antes de empezar el examen de los preceptos cuestionados en la solicitud, debemos recordar que, como hemos dicho en el fundamento jurídico primero, este Real decreto se ha dictado en función de la habilitación reglamentaria contenida en los apartados 4 y 5 del artículo 9 LSE. Esta Ley, como hemos dicho antes, fue objeto de nuestro Dictamen 7/2014, en el que concluimos que el mencionado artículo 9 vulneraba las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC.
El escrito de petición considera que «las mismas vulneraciones competenciales apreciadas por el Consell de Garanties Estatutàries en el Dictamen 7/2014 en relación con el artículo 9 LSE y alegadas por este Gobierno de la Generalitat en el Recurso núm. 1908/2014 podrían afectar a toda la serie de preceptos del RD 900/2015, citados en el encabezamiento y sobre los que se solicita dictamen».
Como consideración general, esta afirmación es cierta y la podremos comprobar seguidamente, cuando nos pronunciemos sobre los diferentes preceptos solicitados. Pero eso no significa que la declaración que hicimos respecto al mencionado artículo 9 LSE, en su momento, pueda trasladarse automáticamente a todos los preceptos del Real decreto 900/2015 que son objeto del presente Dictamen, por las razones que explicitaremos con motivo de su análisis. De hecho, el propio Gobierno solo cuestiona una parte limitada de su articulado.
1. El escrito de solicitud se inicia criticando la adecuación al orden constitucional y estatutario de competencias de los artículos 1 y 2 RD 900/2015:
A) El artículo 1 RD 900/2015 determina el objeto del Real decreto:
«El Real decreto tiene por objeto el establecimiento de las condiciones administrativas, técnicas y económicas para las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.»
Por su parte, el artículo 2 define su ámbito de aplicación:
«1. Lo dispuesto en este Real decreto resulta de aplicación a las instalaciones conectadas en el interior de una red, aun cuando no viertan energía a las redes de transporte y distribución en ningún instante, acogidas cualquiera de las modalidades de autoconsumo de energía eléctrica a), b), y c), definidas en el artículo 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico.
2. Se exceptúa de la aplicación del presente Real decreto a las instalaciones aisladas y los grupos de generación utilizados exclusivamente en caso de una interrupción de alimentación de energía eléctrica de la red eléctrica de acuerdo con las definiciones del artículo 100 del Real decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.»
B) Según la petición, estos preceptos plantean dudas de inconstitucionalidad en la medida en que sostienen las dos modalidades de autoconsumo, en las que ahora se agrupan estas instalaciones, a las condiciones administrativas y técnicas reguladas en los subsiguientes artículos del RD 900/2015, algunos de los cuales podrían desbordar el ámbito de actuación básico en materia de energía a la que debería haberse ceñido la regulación del Estado; o bien reservan funciones ejecutivas y aplicativas que corresponden a la Generalitat de Cataluña.
Es decir, el Gobierno cuestiona estos artículos 1 y 2 en la medida en que integran en el ámbito de aplicación del Real decreto previsiones normativas y ejecutivas sobre las instalaciones de autoconsumo que considera contrarias al orden constitucional y estatutario de competencias, y que están contenidas en otros de sus preceptos.
C) El solicitante no motiva en este apartado las razones por las que entiende que se ha producido la mencionada vulneración de competencias ni tampoco los específicos preceptos a los que se imputa esta vulneración (salvo la genérica referencia al «ámbito de actuación básico» y a las «funciones ejecutivas y aplicativas que corresponden a la Generalitat de Cataluña»), y esto es lógico ya que dicha tarea debe llevarse a cabo cuando llegue el examen del precepto correspondiente, como así efectúa.
Lo cierto es que los artículos 1 y 2 determinan exclusivamente el objeto del Real decreto y su ámbito de aplicación y, por consiguiente, no tienen carácter estrictamente regulador. Así, como tienen un contenido y una finalidad meramente descriptivos, no suscitan por sí mismos problemas de inconstitucionalidad, sino que serán los preceptos concretos con los que se conectan, que examinaremos más adelante, los que, si procede, podrán no adecuarse al orden de distribución competencial en materia de energía.
Además, el apartado 2 del artículo 2 contiene una previsión que consideramos realmente importante. Y es que deja fuera del ámbito aplicable del Real decreto las instalaciones de autoconsumo no conectadas a la red eléctrica, cuestión que, como veremos posteriormente, es relevante para determinar las competencias del Estado y la Generalitat en materia de energía eléctrica.
En consecuencia, los artículos 1 y 2 del Real decreto examinado no vulneran las competencias de la Generalitat, sin perjuicio de que esta vulneración pueda ser imputada a los preceptos indirectamente citados en la solicitud que efectivamente la produzcan, que están incluidos en otros capítulos o disposiciones adicionales, y que examinaremos en su momento.
2. Del artículo 4 RD 900/2015, que establece dos grandes modalidades de instalaciones de autoconsumo, examinaremos en primer lugar el apartado 1, habida cuenta de que el escrito de solicitud no parece cuestionar el apartado 2.
A) Según leemos en este apartado,
«1. A los efectos de este Real decreto se establece la siguiente clasificación de modalidades de autoconsumo:
a) Modalidad de autoconsumo tipo 1: corresponde a la modalidad de suministro con autoconsumo definida en al artículo 9.1.a) de la citada Ley 24/2013, de 26 de diciembre.
Cuando se trate de un consumidor en un único punto de suministro o instalación, que disponga en su red interior de una o varias instalaciones de generación de energía eléctrica destinadas al consumo propio y que no estuvieran dadas de alta en el correspondiente registro como instalación de producción. En este caso existirá un único sujeto de los previstos en el artículo 6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que será el sujeto consumidor.
b) Modalidad de autoconsumo tipo 2: corresponde a las modalidades de autoconsumo definidas en el artículo 9.1.b) y 9.1.c) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre.
Cuando se trate de un consumidor de energía eléctrica en un punto de suministro o instalación, que esté asociado a una o varias instalaciones de producción debidamente inscritas en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica conectadas en el interior de su red o que compartan infraestructura de conexión con éste o conectados a través de una línea directa. En este caso existirán dos sujetos de los previstos en el artículo 6 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, el sujeto consumidor y el productor.»
B) El Gobierno alega que este precepto «establece determinaciones sobre las instalaciones de autoconsumo que se incluyen en la modalidad tipo 1, que son aquellas que están conectadas a la red eléctrica para satisfacer sus demandas de energía para los momentos en que no generan, pero que no perciben retribución del sistema eléctrico, aunque viertan energía puntualmente y que, por tanto, su relación con el sistema de energía eléctrica será estrictamente la de consumidor».
Y añade que «las vulneraciones que podrían afectarles se concretan en que su aplicación conjunta comporta la imposición de las condiciones técnicas y administrativas previstas en los artículos 6, 7 y 8 y las prohibiciones del artículo 4.3, que podrían desbordar el carácter de básico e invadir las competencias de la Generalitat, al incidir en la regulación técnica de las conexiones de estos consumidores a la red de distribución eléctrica, en aspectos normativos o prohibiciones que limitan el desarrollo de la normativa de la Generalitat en materia de distribución de energía eléctrica».
C) Así pues, el escrito de solicitud no cuestiona la clasificación en dos modalidades establecida por este artículo, sino que somete las instalaciones de tipo 1 a «las condiciones técnicas y administrativas previstas en los artículos 6, 7 y 8 y [a] las prohibiciones del art. 4.3».
Cabe decir, a título indicativo, que el artículo 4.1 se limita a clasificar las instalaciones de autoconsumo siguiendo las pautas establecidas por el artículo 9 LSE, distinguiendo los dos grandes grupos o modalidades de «suministro con autoconsumo» y «producción con autoconsumo». Probablemente es cierto, como veremos después, que las condiciones técnicas y administrativas previstas en los artículos 6, 7 y 8, así como las prohibiciones del artículo 4.3, «podrían desbordar el carácter de básico e invadir las competencias de la Generalitat», como denuncia el Gobierno. Pero, entonces, la vulneración debe imputarse a estos preceptos, y no al artículo 4.1, que solo establece una clasificación que sigue unos criterios genéricos, a los que nos referimos a continuación.
Así, lo que sí que debemos analizar es si el Estado, al establecer la mencionada clasificación, está desbordando el ámbito reservado de la regulación básica. Como decíamos antes, el artículo 4.1 clasifica las instalaciones de autoconsumo en dos grandes modalidades.
Por un lado, las del tipo 1 (suministro con autoconsumo, art. 4.1.a), en que el sujeto consume la energía que produce y está conectado a la red para satisfacer las necesidades no cubiertas por su sistema de generación y que, en consecuencia, puede verter a la red puntualmente la energía excedentaria, por la que no recibe remuneración del sistema eléctrico. Se trata de un único sujeto, consumidor de la energía que produce y, por tanto, no debe registrarse como productor.
Y por otro, las de tipo 2 (producción con autoconsumo, art. 4.1.b), que son instalaciones en que la energía excedentaria vertida a la red es de mayor magnitud y el sujeto productor recibe la remuneración correspondiente. Por ello, deben reconocerse en este caso dos sujetos, productor y consumidor, y el productor debe estar inscrito en el Registro correspondiente, ya que actúa como un sujeto que produce y vende energía eléctrica.
Pues bien, entendemos que esta regulación encaja plenamente dentro de una de las submaterias que habíamos considerado como básica, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, que es la determinación de los sujetos del sistema eléctrico (DCGE 7/2014, FJ 2.4). Estos sujetos ya están definidos por el artículo 6 LSE, que no fue cuestionado en el Dictamen anteriormente citado, de modo que el artículo 4 RD 900/2015, que ahora examinamos, no hace más que determinar su condición, como consumidores y, si procede, como productores, en función de las diferentes modalidades de autoconsumo anteriormente citadas. La mencionada determinación es importante, ya que de ella derivan los derechos y obligaciones correspondientes, tanto en relación con la remuneración de la energía excedentaria vertida a la red como respecto a los peajes y a los cargos que deben satisfacer por su conexión a esta, entre otros.
Además de lo que se ha dicho, las tipologías establecidas se ajustan a las previsiones de la LSE y son razonables, ya que no tendría sentido aplicar el mismo régimen jurídico a una instalación del tipo 2 que tenga una potencia instalada de 1 MW que a una instalación del tipo 1, que incluso puede tener una potencia menor de 10 kW. Recordemos, precisamente, que estas últimas están transitoriamente exentas del pago de los cargos variables (disp. trans. 3, último párr.).
Por otra parte, el precepto examinado no incide en la regulación técnica de las conexiones de estos consumidores en la red de distribución eléctrica, por lo que no regula cuestiones que, por su contenido, deberían corresponder, en todo caso, a la competencia de la Generalitat.
Por todas estas consideraciones, y de acuerdo con la doctrina expuesta, entendemos que el mencionado artículo 4.1 RD 900/2015 puede ser considerado como un mínimo común normativo que avala su calificación como básico. Consiguientemente, encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y no vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
D) En cambio, no es esta la conclusión a la que llegamos respecto al apartado 3 de este mismo artículo, según el que «en ningún caso un generador se puede conectar a la red interior de varios consumidores».
El escrito de petición considera que esta previsión «impide a conjuntos de propietarios, como por ejemplo los de edificios divididos en propiedad horizontal que comparten elementos comunes, que puedan disponer, como otro elemento común de propiedad, de una línea de conexión de un generador a una red interior común». Y denuncia la posible vulneración de las competencias de la Generalitat, ya que «no queda justificado el carácter básico de esta prohibición».
Más allá de los motivos alegados por el Gobierno, dicha prohibición podría presentar problemas de adecuación al principio de legalidad, ya que el artículo 9 LSE, como sabemos, explícitamente desarrollado por el Real decreto que dictaminamos, no contiene la menor referencia a ello, lo que significa que nos encontramos ante una importante innovación realizada por vía reglamentaria. No obstante, nos abstendremos de tratarla, ya que emitimos este Dictamen con carácter previo a la posible interposición de un conflicto constitucional, que tiene por objeto únicamente la resolución de la vindicatio potestatis resultante de la presunta vulneración de las competencias de la Generalitat.
Dicho esto, no encontramos en el preámbulo ni tampoco en la documentación complementaria de la que disponemos ningún dato que justifique las razones de esta prohibición, que no parece que sea la más adecuada para hacer efectivas las previsiones de futuro a las que se refiere la Directiva 2010/31/UE, relativa a la eficiencia energética de los edificios, anteriormente citada. Como sabemos, esta Directiva considera una medida necesaria para reducir la dependencia energética de la Unión Europea y las emisiones de gases de efecto invernadero «la reducción del consumo de energía y el uso de energía procedente de fuentes renovables en el sector de la edificación» (considerando 3).
Por otra parte, ni del preámbulo ni del contenido de la norma se deduce que haya problemas técnicos importantes para la construcción de sistemas comunes de generación de energía eléctrica en los edificios de viviendas, como tampoco los hay cuando deba dotarse con un sistema único un gran edificio o grupo de edificios, públicos o privados, de titularidad única. Del mismo modo, no presenta obstáculos la implementación jurídica de este sistema, según el cual debería ser la comunidad de vecinos o, si procede, otra persona o entidad que les representara la que figuraría como sujeto consumidor y, si fuera el caso, productor, asumiendo la conexión y la contratación con la empresa comercializadora de electricidad.
En todo caso, en nuestra opinión, esta norma no puede tener la consideración de básica, que, como hemos dicho, tampoco se deduce del preámbulo ni de la propia redacción del precepto. En este sentido, el Gobierno del Estado hubiera podido establecer algunas cautelas respecto de este tema, determinando límites en función de las características de la red de distribución en zonas determinadas, y también con la finalidad de proteger la sostenibilidad técnica y económica.
Estos límites o cautelas podrían adecuarse a la naturaleza de la norma básica, siempre y cuando permitieran su desarrollo legislativo y reglamentario por parte de las comunidades autónomas, de conformidad con las características de su red de distribución o, incluso, con la finalidad de establecer políticas propias en la materia. A título de ejemplo y aunque no se trate de la misma cuestión, podemos recordar nuevamente la Directiva 2010/31/UE, cuando considera que «[l]as medidas para mejorar más la eficiencia energética de los edificios deben tener en cuenta las condiciones climáticas y las particularidades locales» (considerando 8).
En cambio, el artículo 4.3, examinado, establece una prohibición («en ningún caso») que no permite a la Generalitat ninguna posibilidad de desarrollo en ejercicio de su competencia compartida en la materia y que, además, no ostenta los elementos que justifiquen su consideración como norma básica o marco normativo unitario de aplicación necesaria en todo el territorio del Estado.
Por lo tanto, el artículo 4.3 RD 900/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
3. El artículo 5 RD 900/2015, apartados 1.b y 2.a, prohíbe que la suma de las potencias instaladas de generación de electricidad, tanto en las instalaciones de tipo 1 como en las de tipo 2, sea superior a la potencia contratada por el consumidor.
A) Según el Gobierno, esta exigencia «podría vulnerar el concepto de bases al impedir que la Generalitat, en ejercicio de sus competencias, pueda regular una cuestión exclusivamente técnica sin necesidad de ceñirse a las limitaciones que le ha impuesto el Estado».
B) El preámbulo no aporta, tampoco en este caso, ninguna indicación sobre los motivos de la mencionada limitación. Sí que encontramos, en cambio, en la documentación anexa de la que disponemos, en la exposición de las alegaciones formuladas durante el trámite de audiencia ante el Consejo de Estado, previo a la elaboración de su Dictamen sobre el Proyecto de decreto que examinamos (núm. de expediente 820/2015, Industria, Energía y Turismo, pág. 16). En estas alegaciones se afirmaba que, si bien la limitación referida tiene sentido en las instalaciones de tipo 1, en que la energía producida por la instalación se destina únicamente al consumo propio, no sucede lo mismo con las instalaciones de tipo 2, que son auténticos productores de energía y la vierten a la red de distribución a cambio de una contraprestación.
Es probable que la razón de esta limitación obedezca a consideraciones similares a las que exponíamos anteriormente, ya que la instalación de una potencia de generación muy superior a la potencia contratada convertiría a sus titulares en productores de energía en lugar de autoconsumidores.
No obstante, dejando de lado estas valoraciones de oportunidad que no constituyen un criterio competencial, así como las consecuencias que esta situación podría comportar para la sostenibilidad técnica de la red de distribución, debemos mantener la misma posición que defendíamos anteriormente. El Real decreto hubiera podido optar por una norma más abierta, que mantuviera el objetivo que acabamos de exponer y que, a la vez, permitiera un margen de desarrollo por parte de las comunidades autónomas, según las especificidades de su sistema eléctrico y de su red de distribución. Al no hacerlo, la norma examinada no puede tener la calificación de básica.
En conclusión, el artículo 5 RD 900/2015, apartados 1.b y 2.a, no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
4. El artículo 6 RD 900/2015 regula la calidad del servicio en las instalaciones de autoconsumo.
A) El contenido del mencionado artículo 6 es el siguiente:
«1. En relación con las incidencias provocadas en la red de transporte o distribución por las instalaciones acogidas a alguna de las modalidades de autoconsumo definidas en este Real decreto se estará a lo dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y en su normativa de desarrollo y en particular en lo recogido en el Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, para instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación y en el Real decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. Asimismo, a estos mismos efectos, las instalaciones de generación conectadas en la red interior de un consumidor, acogidas a la modalidad de autoconsumo de tipo 1, serán consideradas dentro de la regulación prevista en el capítulo III del Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre.
2. La empresa distribuidora o transportista no tendrá ninguna obligación legal relativa a la calidad de servicio por las incidencias derivadas de fallos en las instalaciones de conexión compartidas por el productor y el consumidor.
3. El contrato de acceso que el consumidor, directamente o a través de la empresa comercializadora, suscriba con la empresa distribuidora, recogerá expresamente lo establecido en el apartado 1.»
B) El Gobierno considera este artículo contrario al orden constitucional y estatutario de competencias, en la medida en que implícitamente se remite al artículo 51 LSE, precepto que el Consell de Garanties Estatutàries dictaminó que vulneraba las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC, y que también fue impugnado por la Generalitat en el Recurso de inconstitucionalidad núm. 1908/2014.
C) Como decíamos anteriormente, también con remisión a nuestro Dictamen 7/2014, ya citado (FJ 2.4), el alcance material de las bases en la energía eléctrica, la garantía de la seguridad y la calidad en el suministro de la energía es un ámbito sobre el que se proyecta la competencia básica estatal. Bastaría, en esta línea, recordar dos sentencias recientes del Tribunal Constitucional, la STC 18/2011, de 3 de marzo, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la anterior Ley del sector eléctrico (FJ 8), y la STC 102/2013, de 23 de abril (FJ 6).
No obstante, es cierto que en este último Dictamen, tantas veces mencionado, consideramos que los artículos 51 y 52 LSE, sobre la calidad del suministro, ampliaban de forma notable las obligaciones directamente impuestas a las empresas distribuidoras y comercializadoras, respecto de la normativa anterior. Por este motivo, concluimos que los artículos mencionados vulneraban las competencias reconocidas por el artículo 133.1.c EAC, que atribuye a la Generalitat la función de dictar normas complementarias de desarrollo en esta submateria, sobre la base de que:
«La doctrina jurisprudencial, pues, reconoce un margen de actuación a las comunidades autónomas, pero este margen se convierte en prácticamente inexistente cuando casi toda la regulación que contiene la Ley 24/2013 se considera básica y se realizan remisiones a reglamentos estatales, sin dejar a la Generalitat posibilidad alguna para dictar una normativa propia y específica adaptada a las particularidades de la red eléctrica de su ámbito territorial, ni para ejercer funciones o facultades tendentes a introducir mejoras en la calidad del servicio de los usuarios de su red.» (FJ 3.3.D)
No vemos, pues, razones que justifiquen un cambio en la posición que mantuvimos en aquel momento. Por lo tanto, la remisión a la Ley del sector eléctrico que efectúa el primer inciso del apartado 1, que examinamos, vulnera las competencias de la Generalitat en materia de energía (art. 133.1 EAC).
En cambio, las remisiones hechas en el siguiente inciso, relativas a los reales decretos 1699/2011, de 18 de noviembre, y 1955/2000, de 1 de diciembre, deberán recibir un tratamiento diferente, por dos razones: en primer lugar, ambas normas reglamentarias son anteriores a la LSE, y por lo tanto no resultan afectadas por sus vicios de inconstitucionalidad, que declaramos en el Dictamen 7/2014, y, en segundo lugar, uno y otra son decretos que están en vigor y no han sido objeto de ninguna impugnación por la vía del conflicto de competencia, si bien el Tribunal Supremo, por medio de la Sentencia de 16 de octubre de 2003, declaró la nulidad del artículo 73.1.a del mencionado Real decreto 1955/2000. No es, sin embargo, nuestra función examinar ahora la adecuación de estos reales decretos al orden constitucional y estatutario de competencias, más aun si, como sucede al menos en el primer caso, no se nos solicitó dictamen en su momento. Por lo tanto, las expresadas remisiones no vulneran las competencias de la Generalitat.
Finalmente, entendemos que los apartados 2 y 3 no contienen normas que puedan ostentar la consideración de básicas. El primero, porque establece una exención de responsabilidad absoluta de las empresas distribuidoras y transportistas por las incidencias producidas en las instalaciones de conexión, que es impropia de una norma de naturaleza reglamentaria como la que ahora se dictamina; y el segundo, porque no puede considerarse básica la imposición de determinadas cláusulas en los contratos firmados entre los consumidores y las empresas distribuidoras que, además, obligan a repetir previsiones que ya están en la normativa aplicable.
Por lo tanto, el apartado 1, en el inciso «se estará a lo dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y en su normativa de desarrollo» y los apartados 2 y 3 del artículo 6 no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
5. El artículo 7 RD 900/2015, que forma parte del título III (régimen jurídico de las modalidades de autoconsumo), regula el procedimiento de acceso y conexión de las instalaciones de autoconsumo:
«1. Para acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo reguladas en el presente Real decreto, los consumidores deberán solicitar una nueva conexión o modificar la existente a la empresa distribuidora de la zona o, en su caso, transportista aun cuando no fueran a verter energía a las redes de transporte y distribución en ningún instante procedente de la instalación de generación instalada en su red interior o con la que comparte infraestructura de conexión a la red.
2. Será de aplicación a las instalaciones de generación de la modalidad de autoconsumo tipo 1 el procedimiento de conexión y acceso establecido en el capítulo II del Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre.
No obstante lo anterior, para los consumidores acogidos a una modalidad de autoconsumo tipo 1 que tengan contratada una potencia inferior o igual a 10 kW y que acrediten que cuentan con un dispositivo que impida el vertido instantáneo de energía a la red de distribución estarán exentos del pago de los estudios de acceso y conexión previstos en el artículo 30 del Real decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica y del pago de los derechos de acometida de generación previstos en el artículo 6 del Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre.
3. Para las instalaciones de producción de la modalidad de autoconsumo tipo 2, el procedimiento de conexión y acceso será el regulado en el Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, para las instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación. El resto de instalaciones de producción estarán a lo dispuesto en el Real decreto 1955/2000 de 1 de diciembre y en su normativa de desarrollo. Asimismo a las líneas directas les será de aplicación lo recogido en el artículo 42 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y su normativa de desarrollo.
4. A efectos de contratación de los peajes de acceso y del suministro de energía eléctrica resultará de aplicación la normativa específica del sector eléctrico en esta materia.»
A) El Gobierno alega que esta disposición «podría vulnerar el esquema de reparto competencial, e incluso el principio de jerarquía normativa, teniendo en cuenta que son las Comunidades Autónomas las competentes para resolver las cuestiones que se susciten en relación a los otorgamientos y denegaciones del permiso de conexión a la red de distribución eléctrica de su territorio, como reconoce el art. 33 LSE».
B) De entrada, debemos afirmar que la vulneración alegada del principio de jerarquía normativa no es, por sí misma, una cuestión que deba ser resuelta en un conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional.
Sí que es cierto, en cambio, que el apartado 1 de este artículo, que establece la obligación de solicitar una nueva conexión o la modificación de la conexión existente para las instalaciones de autoconsumo, no puede ser considerado norma básica, tanto por su carácter accesorio sobre la regulación del régimen jurídico del autoconsumo como por la nula capacidad de desarrollo autonómico que permite. Más aún si tenemos en cuenta que esta exigencia se impone incluso en caso de que no se haya previsto el vertido a la red de la energía excedentaria.
Por el contrario, con los apartados 2 y 3 nos encontramos ante una situación similar a la del artículo 6. Estos apartados, referidos a los procedimientos de acceso de las instalaciones de tipo 1 y de tipo 2, respectivamente, no contienen ninguna innovación normativa, ya que se remiten a la regulación contenida en los reales decretos anteriormente mencionados (RD 1699/2011 y RD 1955/2000), además del Real decreto 1048/2013.
Pues bien, todos estos reglamentos están en vigor y no han sido objeto de impugnación por ninguna de las vías previstas en nuestro ordenamiento, como comentábamos anteriormente. El Real decreto 1048/2013 sí que fue impugnado mediante un conflicto de competencia interpuesto por la Generalitat de Cataluña ante la jurisdicción constitucional, una vez dictaminado por este Consell (DCGE 12/2014, de 20 de marzo), pero su artículo 30, único que es objeto de remisión al apartado 2, que examinamos, no fue cuestionado (núm. 2304-2014).
Por último, el apartado 4, referido a la contratación de los peajes de acceso, contiene una simple remisión a la «normativa específica del sector eléctrico en esta materia». Los peajes forman parte, como sabemos, del régimen económico del sector eléctrico, que se integran en el ámbito de las bases ex artículo 149.1.25 CE.
En consecuencia, el apartado 1 del artículo 7 RD 900/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
6. El artículo 8 RD 900/2015 regula los contratos de acceso en las diferentes modalidades de autoconsumo:
«1. Para acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo reguladas en el presente Real decreto, el consumidor deberá suscribir un contrato de acceso con la empresa distribuidora directamente o a través de la empresa comercializadora, o modificar el existente, de acuerdo con la normativa de aplicación, para reflejar esta circunstancia.
2. Adicionalmente, en la modalidad de autoconsumo tipo 2, el titular de una instalación de producción deberá suscribir un contrato de acceso con la empresa distribuidora para sus servicios auxiliares de producción directamente o a través de la empresa comercializadora, o modificar el existente, de acuerdo con la normativa de aplicación, para reflejar esta circunstancia.
La fecha de alta o modificación del contrato de acceso del consumidor, de acuerdo con el apartado 1, y de los servicios auxiliares del productor deberá ser la misma.
No obstante lo anterior, los sujetos podrán formalizar un contrato de acceso conjunto para los servicios auxiliares de producción y para el consumo asociado, si cumplen los siguientes requisitos:
a) Las instalaciones de producción conectadas en la red interior del consumidor estén incluidas en el ámbito de aplicación del Real decreto 1699/2011, de 18 de noviembre.
b) La suma de las potencias instaladas de las instalaciones de producción no sea superior a 100 kW.
c) El consumidor y los titulares de las instalaciones de producción sean la misma persona física o jurídica.
d) Dispongan de la configuración de medida establecida en el artículo 13.2.b).
3. El tiempo de permanencia en la modalidad de autoconsumo elegida será como mínimo de un año desde la fecha de alta o modificación del contrato o contratos de acceso de acuerdo con lo previsto en los apartados anteriores, prorrogable automáticamente.
4. Lo previsto en este artículo será de aplicación aun cuando el productor no vierta energía eléctrica a las redes en ningún instante.»
A) El Gobierno considera que esta obligación de suscribir un contrato nuevo o de modificar el existente, incluyendo las instalaciones que no vierten energía excedentaria a la red y que, por tanto, no reciben ninguna retribución del sistema, «podría invadir las competencias de la Generalitat al determinar la forma de relación entre la empresa distribuidora y el sujeto consumidor, en relación con aspectos exclusivamente técnicos que afectan a la red de distribución de Cataluña».
B) La lectura de este artículo demuestra que su contenido difícilmente puede ser considerado como «el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias», tal como ha calificado la jurisprudencia constitucional a la naturaleza de las normas básicas (por todas, STC 48/1988, de 22 de marzo. Tampoco nos encontramos ante una regulación que debe estar dotada «de estabilidad, ya que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales» (por todas, STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1).
En efecto, las cuestiones reguladas son de importancia menor: forma, contenido y tipo de los contratos de acceso para el suministro o para los servicios auxiliares, fechas de alta y de modificación, posibilidad de contratos separados o conjuntos para los servicios auxiliares y para el consumo asociado, requisitos de potencia que en algunos casos no deben superar los 100 kW, tiempo de permanencia y posibles prórrogas, etc. Y, además, la regulación es tan restrictiva y detallista que no deja prácticamente margen para el desarrollo legislativo y reglamentario que es competencia de la Generalitat.
En conclusión, el artículo 8 RD 900/2015 no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
7. Los artículos 19 a 22 RD 900/2015 regulan el Registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, con las siguientes características:
– El artículo 19 define la finalidad del registro y su estructura en dos secciones, la primera para las instalaciones de tipo 1 con una potencia contratada igual o inferior a 10 kW, y la segunda para las instalaciones de tipo 2 y para las de tipo 1 con una potencia contratada superior a 10 kW. Su gestión se atribuye a la Dirección General de Política Energética y Minas (en adelante, DGPEM) del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
– El artículo 20 establece las obligaciones de inscripción y de comunicación de cambios en la situación de los consumidores.
– El artículo 21 regula el procedimiento de inscripción y los sujetos obligados.
– Finalmente, el artículo 22 regula la modificación y cancelación de las inscripciones y el procedimiento para efectuarlas.
A) El escrito de solicitud considera que las determinaciones de estos artículos son contrarias al artículo 133.1.a y .b EAC. Y añade que, «según este precepto, el ejercicio de todas las funciones ejecutivas sobre las instalaciones de autoconsumo de energía emplazadas en Cataluña le corresponde a la Generalitat. Por lo tanto, partiendo de la base que la gestión de un registro estatal centralizado solamente se justificaría en relación con la modalidad de autoconsumo tipo 2 y en relación con el control de la venta de energía al sistema eléctrico y su correspondiente retribución; en ningún caso estaría justificada la existencia del registro gestionado por el Estado para ejercer el control de aspectos técnicos de estas instalaciones que afectan a la red de distribución de energía de Cataluña. En cuanto a las instalaciones de la modalidad 1, al tratarse de instalaciones de producción que están emplazadas en Cataluña que no tienen más incidencia en el régimen económico del sector eléctrico que el equivalente al de cualquier consumidor, corresponderá a la Generalitat establecer el sistema que considere adecuado para regular el control de esta modalidad de autoconsumo».
B) En este punto, podemos convenir con el Gobierno que, tanto en un caso como en el otro, se trata de instalaciones que producen y consumen energía en el territorio de Cataluña, integradas en la red de distribución y, como decíamos anteriormente, en una situación en la que no es previsible que la energía vertida a la red sea transportada fuera del territorio de Cataluña ni aprovechada por otra comunidad. Por lo tanto, la gestión del registro y la autorización de estas instalaciones de autoconsumo son funciones ejecutivas, que deben corresponder a la Generalitat, conforme a lo previsto en el artículo 133.1.a y .b EAC.
Estas funciones solamente podrían ser consideradas básicas y, por lo tanto, atribuidas al Estado de forma muy excepcional («dispensa excepcional» según expresión de la jurisprudencia constitucional) en circunstancias muy particulares. Concretamente, tal como decíamos en el fundamento jurídico segundo de este Dictamen, únicamente cuando la gestión estatal deba ser considerada como un complemento necesario para el mantenimiento del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución.
Es decir, en una materia como la que nos ocupa, en la que la competencia es compartida, el establecimiento de un régimen de autorización y registro único atribuidos al Estado solo resultará conforme «con el orden constitucional de competencias cuando dichas actuaciones centralizadas sean indispensables para preservar el cumplimiento de la normativa básica» (STC 223/2000, FJ 10).
Así, queda claro que el Gobierno del Estado, a la hora de elaborar el Real decreto objeto de dictamen, contaba con soluciones más respetuosas con las competencias de las comunidades autónomas en la materia, incluso en el caso de que se hubiera considerado la necesidad de un registro centralizado. Una de ellas es la que fue tratada en la STC 197/1996, de 28 de noviembre, que recopiló la doctrina constitucional existente sobre registros administrativos, consistente en el establecimiento normativo de un registro central a efectos de información y publicidad, pero nutrido de las propuestas de autorización, inscripción, cancelación y revocación gestionadas por las comunidades autónomas:
««es constitucionalmente posible la creación de un Registro único para todo el Estado que garantice la centralización de todos los datos a los estrictos efectos de información y publicidad» y, a este fin, «fijar las directrices técnicas y de coordinación necesarias» para garantizar su centralización. Aunque […] «el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas» en la materia. Pues si las facultades del Estado están circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único, estas otras facultades, de índole ejecutiva, «exceden de su ámbito de actuación competencialmente posible» (STC 243/1994, FJ 6)» (STC 197/1996, FJ 12)
En este mismo sentido nos hemos pronunciado recientemente, en el DCGE 24/2015, de 17 de diciembre, donde hemos destacado el carácter informativo y de ordenación y, por lo tanto, no constitutivo que, de acuerdo con los principios de colaboración y de coordinación, deben tener los registros que pueda establecer el Estado en ejercicio de competencias de naturaleza compartida (FJ 7).
Otra fórmula hubiera podido consistir en distinguir el registro de las instalaciones de tipo 1 de las de tipo 2, ya que estas últimas venden energía y perciben la consiguiente retribución. La STC 223/2000, antes citada, aplicó esta fórmula, diferenciando las competencias respectivas del Estado y de las comunidades autónomas según si se trataba de la autorización y el registro de los operadores de gases licuados de petróleo, que realizan la distribución mayorista, o de los relativos a empresas suministradoras, que lo hacen al detalle.
Y consideró que, en este segundo caso, las competencias de autorización y de inscripción correspondían a la Generalitat, a la vista de sus características (distribución a usuarios y consumidores finales en un ámbito territorial determinado):
«De todo ello ha de derivarse necesariamente que la autorización y registro estatales no constituyen actuaciones imprescindibles para asegurar el cumplimiento de la normativa básica, cuya finalidad no es otra que la garantía de la distribución de los gases licuados del petróleo en un territorio concreto, ya que el abastecimiento puede ser plenamente garantizado por la Comunidad Autónoma correspondiente al ámbito de la actividad de la empresa, la cual puede autorizar la inscripción y realizar las actuaciones de supervisión previas o posteriores a dicha inscripción sin perturbación alguna, habida cuenta además del carácter reglado de tales actuaciones.» (FJ 12)
No obstante, contrariamente a lo que se ha expuesto, los artículos 19, 20, 21 y 22, que examinamos, establecen un registro central único para todo tipo de instalaciones de autoconsumo, que comprende las más pequeñas, de menos de 10 kW; atribuyen su gestión, incluidos los trámites de solicitud de inscripción (que actúa como una autorización), control, modificación y cancelación, a la Administración del Estado, y determinan con el máximo detalle el procedimiento correspondiente a cada caso, con especificación de los plazos y la documentación exigible, sin permitir la menor intervención, normativa o ejecutiva, a las comunidades autónomas.
A la vista de lo anterior, no se dan motivos que justifiquen esta apropiación de funciones ejecutivas por parte de la Administración del Estado; justificación que, por otra parte, no incorpora el precepto y tampoco se observa en el preámbulo del Real decreto. El establecimiento de una normativa común y general para la inscripción de las instalaciones de autoconsumo, en caso de considerarse necesaria, habría permitido la gestión descentralizada del registro por parte de las comunidades autónomas, sin problemas para el mantenimiento de las bases del sistema eléctrico.
Por todo ello, los artículos 19, 20, 21 y 22 RD 900/2015 no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
8. Las disposiciones adicionales primera, apartado 6, y segunda, apartado 1, del Real decreto atribuyen funciones de autorización a la Administración del Estado en dos cuestiones específicas.
La disposición adicional primera, apartado 6, prevé que:
«Excepcionalmente, los titulares de las instalaciones de producción de cogeneración con autorización administrativa de construcción a la entrada en vigor del presente Real decreto que acrediten imposibilidad técnica o física para adaptar su configuración de medida a lo dispuesto en el apartado 4 o 5 podrán solicitar a la Dirección General de Política Energética y Minas la autorización para utilizar una configuración singular de medida en el plazo máximo de cuatro meses a contar desde la entrada en vigor del presente Real decreto.»
Y, a continuación y a estos efectos, lista la documentación que los titulares de las instalaciones deben aportar.
Por su parte, la disposición adicional segunda, apartado 1, dispone que:
«Los consumidores de energía eléctrica conectados en alta tensión que realicen una actividad cuyo producto secundario sea la generación de energía eléctrica y que, debido a la implantación de un sistema de ahorro y eficiencia energética, que no sea ningún medio de generación de electricidad ni batería ni sistema de almacenamiento de energía, dispongan en determinados momentos de energía eléctrica que no pueda ser consumida en su propia instalación, podrán ser autorizados excepcionalmente por la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo a verter dicha energía a la red.»
Y, seguidamente, enumera los requisitos que en todo caso deben reunir con el fin de obtener esta autorización especial para verter energía excedentaria.
A) El escrito de solicitud considera que la atribución de estas funciones de autorización al Estado vulneran las previsiones de los artículos 149.1.22 CE y 133.1.b EAC, ya que se trata de funciones ejecutivas sobre instalaciones que en ningún caso producen energía que pueda transportarse fuera del territorio de Cataluña ni aprovecharse para otra comunidad.
B) Las consideraciones hechas anteriormente, sobre la función ejecutiva de gestión del registro, son aplicables también a los supuestos previstos en ambas disposiciones. Estos preceptos contienen una normativa suficientemente precisa, que permitiría a los servicios administrativos de las comunidades autónomas una gestión descentralizada de las autorizaciones, sin riesgo de ningún tipo para la unidad del sistema básico de energía eléctrica.
En nuestro Dictamen 3/2011, de 24 de marzo, resolvimos un caso muy similar, sobre la atribución al Estado de la función de autorización de las entidades de acreditación de los verificadores medioambientales, recordando que la designación de les entidades de acreditación no responde a la concepción material de norma básica, ya que se «trata de un acto de ejecución, en el que la Administración competente se limitará a comprobar la concurrencia de los requisitos y las condiciones establecidas por la normativa, estatal o comunitaria, cuyo respeto es exigible de forma general». Y añadimos que:
«Lo que sí resulta básico, con el fin de garantizar este «marco normativo unitario, de aplicación en todo el territorio nacional dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad», no es el acto ejecutivo de designación de la entidad o entidades de acreditación, sino el establecimiento de las características comunes que definen su naturaleza y deben presidir su actuación.» (FJ 3.3)
De acuerdo con estas consideraciones, las disposiciones adicionales primera, apartado 6, y segunda, apartado 1, del RD 900/2015 no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulneran las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
9. La disposición adicional novena del Real decreto contiene dos previsiones distintas sobre supervisión y evaluación en el desarrollo de las modalidades de autoconsumo. El Gobierno solo cuestiona la primera, que dispone que:
«1. Las empresas distribuidoras deberán remitir a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en el primer trimestre de cada año, la información relativa al número de contratos de acceso suscritos en cada modalidad de autoconsumo durante el año anterior, incluyendo la información relativa a la potencia contratada asociada a los mismos, así como la potencia de generación instalada en la red interior, la demanda horaria anual, el autoconsumo horario anual y, en su caso, el vertido horario anual. La Dirección General de Política Energética y Minas podrá acceder a dicha información para lo que la citada Comisión le facilitará acceso electrónico que permita la realización de consultas sobre la información en condiciones que mantengan la seguridad, confidencialidad e integridad de la información.
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hará pública en su página web la información relativa al número de contratos en cada una de las modalidades de autoconsumo suscritos hasta la fecha, agregada por empresa distribuidora, comunidad o ciudad autónoma y, en su caso, tecnología.»
A) Según leemos en el escrito de solicitud, las dudas suscitadas respecto de esta disposición no se plantean en relación con «que la CNMC y la DGPEM dispongan de esta información, sino que no lo hagan a través de la Generalitat de Cataluña, y que esta sea la que facilite a la propia CNMC la información requerida, ya que al fin y al cabo se trata del ejercicio de una función ejecutiva sobre empresas de producción de energía que tienen sus instalaciones en el territorio catalán y la energía que producen también se consume en Cataluña».
B) Un problema muy similar fue resuelto en nuestro Dictamen 20/2014, sobre el Real decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. La única diferencia entre ambos supuestos es que, en aquel caso, la información no era remitida por las empresas a la CNMC, como en el precepto que ahora examinamos, sino directamente al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
Así las cosas, entendemos que la posición que adoptamos entonces es plenamente aplicable al caso que ahora nos ocupa:
«En primer lugar, la Administración general del Estado recoge una información que es necesaria para la realización de actuaciones que están determinadas en el Real decreto, y que no es cuestionada por el escrito de solicitud. La información a que se refiere el apartado primero del artículo 8 tiene por objeto comprobar la ejecución de los objetivos establecidos por el Gobierno en materia de energías renovables; por su parte, la información prevista en el apartado segundo únicamente se remite a los efectos de establecer y revisar el régimen retributivo específico a que tienen derecho los titulares de estas instalaciones. Además, la recogida y remisión de información a una administración pública, por sí sola no puede ser calificada como función ejecutiva, sino como un instrumento que puede ser utilizado a los efectos más diversos, incluso de naturaleza puramente estadística o de evaluación de otras políticas públicas.
En segundo lugar, esta remisión de información no afecta ni impide a la Generalitat ejercer su competencia compartida en el ámbito de la energía y, más concretamente, llevar a cabo las facultades que le atribuye el apartado 1.d del artículo 133 EAC sobre «el fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética». Este precepto estatutario permite el establecimiento autónomo por parte de la Generalitat, y para su uso propio, de instrumentos de información que no solo pueden incluir los previstos en el artículo 8 que examinamos, sino también aquellos que se consideren oportunos.» (FJ 3.1)
Igualmente, recordemos que en el ya mencionado DCGE 24/2015 manifestamos que «el principio de colaboración comporta un deber o una exigencia general de actuación en un cierto sentido cuando las administraciones públicas se relacionan o interactúan para obtener un resultado que coadyuve al interés común». Y que, por lo tanto, «el deber de información o de auxilio recíproco serían manifestaciones suficientemente ejemplares de su contenido, también con base en el artículo 103.1 CE y sin necesidad de la habilitación de un título competencial específico para su ejercicio o exigencia» (FJ 8).
La aplicación de estas consideraciones a la disposición adicional novena del RD 900/2015 nos permite concluir que encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE y no vulnera las competencias de la Generalitat reconocidas en el artículo 133.1 EAC.
10. Finalmente, examinaremos brevemente la disposición final sexta del Real decreto, relativa al título competencial:
«El presente Real decreto se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13 y 25 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para determinar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético, respectivamente.»
Si bien el escrito de solicitud no aporta argumentación alguna sobre los motivos en los que se fundamentan sus dudas de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad, entendemos que, en cuanto a la invocación que efectúa la disposición al artículo 149.1.13 CE, una mera remisión al fundamento jurídico segundo de este Dictamen será suficiente.
Efectivamente, la disposición final sexta debería citar los artículos del Real decreto que se dictan al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.13 CE, sobre las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Por el contrario, no lo hace, y tampoco puede inferirse esta condición sin especial dificultad, tal como exige la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 13/1989, de 26 de enero. En consecuencia, podría entenderse que la totalidad del Real decreto tiene amparo en el mencionado título competencial, lo que ya hemos descartado, incluidos los preceptos sobre los que nos hemos pronunciado en este mismo fundamento, en los que, como se ha visto, tampoco resulta de aplicación esta competencia básica de contenido económico sino, en todo caso, la prevista en el artículo 149.1.25 CE, sobre energía.
En cuanto a la invocación hecha por la disposición final comentada al artículo 149.1.25 CE, es igualmente contraria a la Constitución. Como hemos señalado en varios de nuestros pronunciamientos, recogiendo doctrina constitucional, las impugnaciones de las disposiciones que califican determinados preceptos de una norma estatal como básicos tienen el carácter de «sistemáticas» y, por consiguiente, deben resolverse en el mismo sentido que las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos (DCGE 17/2012, de 20 de diciembre, FJ 3.6, y 23 y 24/2015, de 17 de diciembre, FJ 3 y 8, respectivamente).
Por lo tanto, la conclusión de inconstitucionalidad y de antiestatutariedad a la que hemos llegado en este Dictamen respecto de determinados preceptos del Real decreto 900/2015, en el sentido que no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE y vulneran las competencias de la Generalitat ex artículo 133.1 EAC, se extiende, también, a la disposición final sexta.
Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes
CONCLUSIONES
Primera. El apartado 3 del artículo 4; los apartados 1.b y 2.a del artículo 5; el apartado 1, en el inciso «se estará a lo dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, y en su normativa de desarrollo», y los apartados 2 y 3 del artículo 6; el apartado 1 del artículo 7; el artículo 8; los artículos 19, 20, 21 y 22; el apartado 6 de la disposición adicional primera, y el apartado 1 de la disposición adicional segunda, del Real decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción de autoconsumo, vulneran las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC y no encuentran amparo en el artículo 149.1.25 CE.
Adoptada por unanimidad.
Segunda. La disposición final sexta del Real decreto 900/2015, respecto a la habilitación competencial de los preceptos que figuran en las conclusiones anteriores, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el artículo 133.1 EAC y no encuentra amparo en el artículo 149.1.25 CE.
Adoptada por unanimidad.
Tercera. El resto de preceptos solicitados del Real decreto 900/2015 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.
Adoptada por unanimidad.
Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.
Publicada la Res. EMC/1865/2017, de 24 de julio, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones para sistemas de almacenamiento de energía eléctrica con baterías asociados a instalaciones fotovoltaicas de autoconsumo.
El Tribunal Supremo desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 900/2015 sobre autoconsumo.
Producción audiovisual del Institut Català d'Energia para difusión del conocimiento sobre la autoproducción fotovoltaica destinada al propio consumo de energía eléctrica.
