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El Tribunal Constitucional declarará nulos algunos impuestos de la Reforma energética 2013.

29-11-12
Carlos Mateu
2400 Lectores
El Tribunal Constitucional declarará nulos algunos impuestos de la Reforma energética 2013.
El Tribunal Constitucional ha estimado recientemente una cuestión de inconstitucionalidad, declarando inconstitucionales y nulos unos impuestos de Castilla La Mancha sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.

La reciente sentencia de Tribunal Constitucional 196/2012, de 31 de octubre de 2012, tras la cuestión de inconstitucionalidad 8556-2005 planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, ha estimado y declarado la inconstitucionalidad del impuesto sobre determinadas actividades que incidan en el medio ambiente.

Asimismo ha declarado los límites de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas, con la determinación de la prohibición de la doble imposición.

En este sentido ha declarado la nulidad de la ley autonómica en cuanto grava la producción termonuclear de energía eléctrica y el almacenamiento de residuos radiactivos (STC 289/2000).

Por ello, el Tribunal Constitucional considera inconstitucional gravar el «allmacenamiento de residuos radioactivos» en función de «la capacidad de los depósitos a la fecha del devengo del impuesto, expresada en metros cúbicos de residuos almacenados» ya que coincide con la materia imponible gravada por el impuesto sobre actividades económicas, al incurrir en una situación prohíbida de doble imposición. 

Ante esta reciente sentencia, el Ministro Soria ha de conocer, antes de lanzar su injusta reforma energética para el año 2013 que los impuestos retroactivos no pueden gravar el mismo hecho imponible que el Impuesto sobre Actividades Económicas.

A continuación mostramos un extracto de la citada sentencia para conocimiento de nuestros lectores:

"(...) Hechas las precisiones que anteceden, ya estamos en disposición de señalar que la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 22 de julio, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, según señala su exposición de motivos, «establece y regula un nuevo impuesto que grava la incidencia que en el entorno físico y humano de la Región tienen la realización de determinadas actividades», con la intención de «revertir a los ciudadanos de Castilla-La Mancha una parte de los costes que soportan como consecuencia del ejercicio de actividades contaminantes o generadoras de riesgos para el entorno natural, al mismo tiempo que introducir un nuevo instrumento con el que contribuir a frenar el deterioro medioambiental». Para ello configura el hecho imponible del impuesto «a partir de la incidencia en el medio ambiente, sometiendo a gravamen aquellas emisiones o riesgos cuyas externalidades negativas o costes que soporta la sociedad tienen una mayor importancia», y determina la base imponible «a partir de magnitudes expresivas de la contaminación causada o directamente relacionada con el impacto medioambiental, como son la dimensión de las instalaciones y el volumen de producción», fijándose los tipos de gravamen «atendiendo a la alteración ocasionada en el medio natural, de forma que cuando esta alteración es reducida la cuota resultante es nula».
Pues bien, la primera modalidad del impuesto autonómico cuestionado se recoge en la letra b) del art. 2.1 de la citada Ley 11/2000 que configura como hecho imponible «la contaminación y los riesgos que en el medio ambiente son ocasionados por la realización en el territorio de Castilla-La Mancha» de la actividad de «[p]roducción termonuclear de energía eléctrica». Considera el órgano judicial, en primer lugar, que esa letra b), al gravar «[l]a producción termonuclear de energía eléctrica» en función de «la producción bruta de electricidad en el período impositivo, expresada en kilovatios hora» [art. 5.1 b)], está sometiendo a tributación la actividad económica consistente en crear energía eléctrica mediante una central nuclear, lo que provoca una coincidencia en el gravamen de la materia imponible regulada por el impuesto sobre actividades económicas, incurriéndose en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA.
De la misma opinión son el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado. Para el primero, dadas las similitudes entre el presente tributo y el declarado inconstitucional en la STC 289/2000, no cabe sino estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad, pues el tributo impugnado es idéntico al impuesto sobre actividades económicas con el que guarda una identidad que alcanza incluso a la determinación de la base imponible y, en consecuencia, de la pertinente cuota. Y para el segundo, no sólo es imposible reconocer en el impuesto regional una finalidad extrafiscal de protección ambiental coherentemente articulada, sino que ni los rendimientos del impuesto se afectan a ninguna finalidad de protección ambiental, ni el impuesto grava el efecto contaminante de la producción de energía eléctrica mediante centrales nucleares, sino la mera actividad con independencia de su mayor o menor virtualidad para contaminar.
Para los Letrados de las Cortes y de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, el objeto del tributo es la contaminación y los riesgos ocasionados al medio ambiente, no pretendiéndose gravar todo tipo de actividad contaminante sino sólo aquellas emisiones o riesgos cuyas externalidades negativas tienen una mayor importancia. Aunque exista una similitud terminológica con el impuesto sobre actividades económicas, sin embargo éste grava el mero ejercicio de una actividad empresarial. La diferencia fundamental se halla en la determinación de la base imponible que si en el impuesto municipal se basa en la potencia instalada, en el autonómico lo hace en la energía producida. Y lo mismo sucede en la determinación de la cuota que si en el impuesto municipal se hace en base a la potencia de los generadores (kilovatio instalado), en el autonómico se hace por cada kilovatio hora producido.
A este respecto necesariamente debemos tomar como punto de partida la circunstancia de que, conforme al art. 2.1 de la citada norma legal, el hecho imponible del impuesto lo constituye «la contaminación y los riesgos que en el medio ambiente son ocasionados por la realización en el territorio de Castilla-La Mancha de las actividades» de «[p]roducción termonuclear de energía eléctrica»[letra b)], siendo el sujeto pasivo quien realiza esta actividad productora de energía (art. 4.1), y determinándose la base imponible en función de «la producción bruta de electricidad en el período impositivo, expresada en kilovatios hora» [art. 5.1 b)], que se grava a razón de 0,0012 € por kilovatio/hora producido [art. 6 b)]. Por su parte, el impuesto sobre actividades económicas grava el mero de ejercicio de actividades económicas [art. 79.1 de la entonces vigente Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales (en adelante, LHL)] y, concretamente, la actividad de «producción de energía electronuclear», es decir, la producción de energía eléctrica mediante una central nuclear, siendo el sujeto pasivo la persona o entidad que realice la actividad (art. 83 LHL) y estableciéndose una cuota por cada kilovatio de potencia en generadores de 0,510860 € (epígrafe 151.3 de la Sección 1 del anexo del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueban las tarifas e instrucciones).
Como podemos comprobar, uno y otro tributo gravan el mero ejercicio de una actividad económica, concretamente, la de producción de energía eléctrica a través de centrales nucleares, y lo hacen en la persona del titular de la actividad en función de la energía producida (kilovatio/hora) o estimada (kilovatio/potencia). De esta manera, puede afirmarse que la estructura de esta modalidad del impuesto castellano-manchego es coincidente con la del tributo local, sin que exista dato alguno en su configuración que permita apreciar la pretendida finalidad extrafiscal o intentio legis de gravar la actividad contaminante y los riesgos para el medio ambiente. En efecto, aun cuando la exposición de motivos de la ley cuestionada atribuya al citado tributo una finalidad extrafiscal, como es la protección y defensa del medio ambiente, lo cierto es que el examen de los preceptos que definen los elementos esenciales de dicho impuesto pone de manifiesto que estamos en presencia de un tributo netamente fiscal o contributivo, en la medida en que no grava directamente la actividad contaminante sino el mero ejercicio de una actividad económica consistente en la producción termonuclear de energía eléctrica. De esta manera, tal y como sucedía con el impuesto balear sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente (STC 289/2000) y con el impuesto extremeño sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente (STC 179/2006), el tributo cuestionado ni se dirige, en sentido negativo, a disuadir el incumplimiento de ninguna obligación, ni busca, en sentido positivo, estimular actuaciones protectoras del medio ambiente, en cumplimiento del art. 45.1 CE, desvinculándose así de la verdadera aptitud de cada sujeto para incidir en el medio en el que se desenvuelve, configurándose como un tributo que somete a tributación el mero ejercicio de la actividad de producción termonuclear de energía eléctrica, lo que le hace incurrir en la prohibición prevista en el art. 6.3 LOFCA (en la redacción anterior a la modificación operada por la Ley Orgánica 3/2009), por su solapamiento con la materia imponible del impuesto sobre actividades económicas.
Debe, en consecuencia, declararse inconstitucional y nula la letra b) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
4. La segunda modalidad del impuesto autonómico cuestionado se recoge en la letra c) del mismo art. 2.1 de la Ley 11/2000 que bajo la consideración genérica de un hecho imponible basado en «la contaminación y los riesgos que sobre el medio ambiente ocasiona la realización de determinadas actividades», somete a tributación la realización de la actividad empresarial de «almacenamiento de residuos radiactivos». A juicio del órgano judicial, en segundo lugar, también esa letra c) al gravar el «[a]lmacenamiento de residuos radioactivos» en función de «la capacidad de los depósitos a la fecha del devengo del impuesto, expresada en metros cúbicos de residuos almacenados» [art. 5.1 c)], está coincidiendo con la materia imponible gravada por el impuesto sobre actividades económicas, incurriendo igualmente en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA.
De la misma opinión son el Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado. Para el primero, porque a diferencia de otros tributos autonómicos, como el andaluz sobre tierras infrautilizadas (STC 37/1987), el extremeño sobre dehesas en deficiente aprovechamiento (STC 186/1993) y el catalán sobre los elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pudiera derivar la activación de planes de protección civil (STC 168/2004), que tenían un sentido finalista, en el caso analizado no concurre ese sentido, coincidiendo su objeto plenamente con el impuesto sobre actividades económicas. El segundo, por su parte, señala que no es posible reconocer en el impuesto regional una finalidad extrafiscal de protección ambiental, ni tampoco una afectación de los rendimientos del impuesto a ninguna finalidad de esta naturaleza.
Los Letrados de las Cortes y de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha subrayan, por su parte, que el tributo grava igualmente la contaminación y los riesgos que para el medio ambiente supone el almacenamiento de residuos radiactivos, pues aunque el impuesto coincida terminológicamente con el impuesto sobre actividades económicas, éste está gravando el hecho de almacenar esos residuos con independencia de su incidencia en el medio ambiente. De hecho, si en el tributo autonómico la base imponible es la capacidad de los depósitos expresada en metros cúbicos, en el tributo local la base es de tarifa única, gravando el primero la potencia contaminante de los residuos y el segundo la mera actividad industrial de almacenaje.
Planteada en estos términos la controversia, debe señalarse que de conformidad con el art. 2.1 c) de la Ley 11/2000, el hecho imponible de la modalidad impositiva controvertida es el «[a]lmacenamiento de residuos radiactivos», siendo el sujeto pasivo quien realiza esta actividad de almacenamiento (art. 4.1), y determinándose la base imponible en función de la «capacidad de los depósitos a la fecha del devengo del impuesto expresada en metros cúbicos de residuos almacenados» [art. 5.1 c)], que se somete a un gravamen de 601,01 € por metro cúbico de residuo almacenado [art. 6.c)]. Por su parte, como se ha dicho anteriormente, el impuesto sobre actividades económicas grava el mero de ejercicio de actividades económicas (art. 78 LHL) y, concretamente, la actividad de «almacenamiento de residuos radiactivos», en la persona o entidad que realiza la citada actividad de almacenamiento (art. 83 LHL), estableciéndose una cuota fija de 31.102,38 € (epígrafe 143.3 de la sección primera del anexo del Real Decreto Legislativo 1175/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba las tarifas e instrucciones).
Pues bien, al igual que acabamos de señalar en el fundamento jurídico anterior, también en este supuesto uno y otro tributo gravan el mero ejercicio de una actividad económica, concretamente, la de almacenamiento de residuos radiactivos, y lo hacen en la persona del titular de la actividad de almacenamiento. La única diferencia se encuentra en la determinación de la cuota tributaria, de forma variable por los metros cúbicos de residuos en el impuesto autonómico, y de forma fija en el impuesto municipal, diferencia que no es suficiente para desnaturalizar la identidad en la materia imponible. Por tanto, también en este supuesto puede afirmarse que la estructura del impuesto castellano-manchego es coincidente con la del tributo local, sin que exista dato alguno en su configuración que permita apreciar la pretendida finalidad extrafiscal o intentio legis de gravar la actividad contaminante y los riesgos para el medio ambiente. Una vez más, el examen de los preceptos que definen los elementos esenciales de esta modalidad impositiva pone de manifiesto que estamos en presencia de otro tributo netamente fiscal o contributivo, que no grava directamente la actividad contaminante sino el mero ejercicio de una actividad económica consistente en el almacenamiento de residuos radiactivos, que ni se dirige, en sentido negativo, a disuadir el incumplimiento de ninguna obligación, ni busca, en sentido positivo, estimular actuaciones protectoras del medio ambiente, desvinculándose así de la verdadera aptitud de cada sujeto para incidir en el medio en el que se desenvuelve.
Y no desdice la anterior conclusión la doctrina sentada en el ATC 456/2007, de 12 de diciembre, con relación al impuesto andaluz sobre depósitos de residuos radiactivos, creado por la Ley del Parlamento de Andalucía 18/2003, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas. En efecto, en ese Auto declarábamos que no se había producido la vulneración de la prohibición de doble imposición contenida en el art. 6.3 LOFCA puesto que el impuesto andaluz no gravaba la misma materia imponible que el impuesto municipal sobre actividades económicas. En efecto, señalábamos a este respecto que si bien «el impuesto sobre actividades económicas es un tributo con una finalidad fiscal, como es la de allegar medios económicos a las haciendas locales para financiar su gasto público, gravando el ejercicio de actividades potencialmente generadoras de ingresos económicos para quienes las realizan, ingresos que se miden en función del beneficio medio presunto», el objeto del tributo andaluz era «gravar las operaciones de depósito de residuos radiactivos con la finalidad de incentivar conductas que favorezcan la protección del entorno natural, considerándose a estos efectos depósito de residuos radiactivos la operación de entrega de los mismos en vertederos públicos o privados situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía para su inmovilización». Prueba del carácter extrafiscal del tributo andaluz, señalábamos, era la vinculación de la recaudación obtenida «a la financiación de las actuaciones de la Administración de la Junta de Andalucía en materia de protección medioambiental y conservación de los recursos naturales». Y prueba de la falta de coincidencia entre la materia imponible u objeto del tributo autonómico y la del tributo local se hallaba tanto desde la óptica de la actividad gravada (la entrega para su depósito en el caso del impuesto autonómico y la actividad económica de explotación de vertederos dedicados al almacenamiento de éste tipo de residuos en el impuesto municipal), como desde la óptica del sujeto obligado al pago (el que entrega el residuo en el caso del tributo autonómico y el titular del vertedero que realiza una actividad económica concreta en el supuesto del impuesto municipal), ATC 456/2007, de 12 de diciembre, FJ 7.
No podemos alcanzar, sin embargo, la misma conclusión con relación al impuesto castellano-manchego que grava el almacenamiento de residuos radiactivos pues precisamente los tres elementos que diferenciaban al impuesto andaluz del impuesto municipal sobre actividades económicas no concurren en él. En efecto, en primer lugar, la actividad gravada no es la entrega para su depósito de los residuos radiactivos (como sucedía en el tributo andaluz) sino el almacenamiento de los residuos, o lo que es lo mismo, la actividad económica de almacenamiento de este tipo de residuos, cual sucede en el impuesto sobre actividades económicas. En segundo lugar, el sujeto obligado, también a diferencia del impuesto andaluz, no es quien entrega los residuos sino los titulares de los almacenes, exactamente que igual que sucede en el impuesto sobre actividades económicas. Y, en tercer lugar, no existe ninguna vinculación de la recaudación obtenida «a la financiación de actuaciones en materia de protección medioambiental y conservación de los recursos naturales», encontrándonos, en consecuencia, ante un tributo de naturaleza fiscal cuyo único fin es el de allegar medios económicos para la financiación del gasto público, en sentido contrario a lo que sucedía, por ejemplo, con el gravamen catalán sobre elementos patrimoniales afectos a actividades de las que pueda derivar la activación de planes de protección civil [STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 10 b)], con el impuesto andaluz sobre depósitos de residuos radiactivos (ATC 456/2007, de 12 de diciembre, FJ 7), o con el impuesto catalán sobre grandes establecimientos comerciales (STC 122/2012, de 5 de junio, FJ 7), que no sólo se encontraban afectados a la realización de políticas sectoriales, sino que se vinculaban a la financiación de un fin concreto: en el primero, la constitución de un fondo de seguridad para la financiación de actividades de previsión, prevención, planificación, información y formación (art. 58 de la Ley del Parlamento de Cataluña 4/1997, de 20 de mayo); en el segundo, tanto la realización de actuaciones en materia de protección medioambiental y conservación de los recursos naturales, como a la constitución de un fondo de reserva para atender situaciones de emergencia (art. 15 de la Ley del Parlamento de Andalucía 18/2003, de 29 de diciembre); y, en fin, en el tercero, el fomento de medidas para la modernización del comercio urbano y el desarrollo de planes de actuación en áreas afectadas por los emplazamientos de grandes establecimientos comerciales (art. 3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2000, de 29 de diciembre).
En conclusión, el impuesto castellano-manchego sobre actividades que inciden en el medio ambiente, en su modalidad de almacenamiento de residuos radiactivos, grava el mero ejercicio de una actividad económica, con independencia de la aptitud para incidir en el medio ambiente, incurriendo de este modo en la prohibición prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA (en la redacción anterior a la modificación operada por la Ley Orgánica 3/2009), por su solapamiento con la materia imponible del impuesto sobre actividades económicas.
Debe, en consecuencia, declararse inconstitucional y nula la letra c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
5. Llegados al fin de nuestro enjuiciamiento, antes de pronunciar el fallo sólo nos resta realizar dos precisiones sobre cuál es el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad que le integra. Por una parte, es necesario extender, como solicita el Abogado del Estado, en virtud de la previsión del art. 39.1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, «aplicable tanto en los recursos como en las cuestiones de inconstitucionalidad» (SSTC 178/2004, de 21 de octubre, FJ 10; y 255/2004, de 22 de diciembre, FJ 7) y «al margen de su posible relevancia para la resolución del presente caso» (STC 121/2011, de 7 de julio, FJ 2), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las letras b) y c) del art. 2.1 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente, a otros preceptos de la misma norma legal y, concretamente, a los arts. 2.2 (definición de la actividad de almacenamiento de residuos radiactivos) y 2.3 (supuesto de no sujeción con relación al almacenamiento de residuos radioactivos), 5.1 b) y c) (forma de determinación de la base imponible tanto en el caso de producción termonuclear de energía eléctrica como en el de almacenamiento de residuos radiactivos), 6 b) y c) (forma de determinación de la cuota tributaria tanto en el supuesto de producción termonuclear de energía eléctrica como en el de almacenamiento de residuos radiactivos), y 7.4 (supuesto especial de período impositivo en el caso de almacenamiento de residuos radiactivos), al apreciarse la existencia de «una relación de conexión o consecuencia entre los preceptos declarados inconstitucionales y aquellos otros a los que la inconstitucionalidad se extiende o se propaga» (STC 365/2006, de 21 de diciembre, FJ 7). En efecto, como es apreciable, los preceptos respecto de los cuales el Abogado del Estado solicita la extensión de la declaración de inconstitucionalidad son los que configuran el gravamen sobre la producción termonuclear de energía eléctrica y sobre el almacenamiento de residuos radioactivos, razón por la cual, expulsados del ordenamiento jurídico los preceptos delimitadores de sus hechos imponibles, la misma suerte deben seguir los restantes preceptos estructuradores de los tributos considerados inconstitucionales, como son, los relativos a la delimitación negativa del hecho imponible (art. 2.2 y 3), a la cuantificación de la base imponible [art. 5.1 b) y c)] y a la determinación de la cuota tributaria [art. 6 b) y c)].
Por otra parte, y por exigencia del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), y al igual que hicimos en las SSTC 289/2000, de 30 de noviembre (FJ 7), con relación al impuesto balear sobre instalaciones que afectan al medio ambiente, y 179/2006, de 13 de junio (FJ 11), respecto del impuesto extremeño sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, únicamente han de considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta Sentencia aquellas que, a la fecha de publicación de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas en tiempo y forma y no haber recaído todavía en ellos una resolución administrativa o judicial firme.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar la cuestión de inconstitucionalidad y, por tanto, declarar inconstitucionales y nulos, con los efectos previstos en el fundamento jurídico 5 de esta Sentencia:
1.º Las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 2 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
2.º Por conexión con el apartado 1 de este fallo, los apartados 2 y 3 del art. 2, las letras b) y c) del apartado 1 del art. 5, las letras b) y c del art. 6, y el apartado 4 del art. 7, todos ellos de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 11/2000, de 26 de diciembre, del impuesto sobre determinadas actividades que inciden en el medio ambiente.
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